מעמד הקרקעות ביהודה ושומרון

מעמד הקרקעות ביהודה ושומרון, רישום הקרקעות ובעליהן הוא נושא סבוך מנהלתית וחוקתית, ובעל משמעויות פוליטיות ומדיניות. נושא זה שונה מהנושא המקביל בתחומי מדינת ישראל, בשל העדר קדסטר מודרני ואמין ביהודה ושומרון, ובשל בחירתה של מדינת ישראל שלא להחיל את חוקי הקרקעות הישראליים ביהודה ושומרון, אלא להתבסס עקרונית על חוקי הקרקעות השונים שחלו על האזור עד מלחמת ששת הימים.

ערך מורחב – היסטוריה של רישום זכויות מקרקעין בישראל

עד המאה ה־18 הייתה האוכלוסייה בארץ ישראל דלילה ועסקאות המקרקעין מעטות, ועל כן לא היה בארץ רישום מקרקעין מסודר. העברת קרקעות התבצעה באמצעות שטר קניין שהיה צריך להישמר על ידי הקונה, כאשר בית הדין השרעי דן בסכסוכים בנושאי קרקעות. גידול האוכלוסייה וההגירה לארץ הובילו לצורך ברישום מסודר לקרקעות ולהעברת הבעלות עליהן. בין השנים 1858 ל־1860 פורסמו מספר חוקי קרקעות עות'מאנים שהיו חלק מהמג'לה. במסגרת חוקים אלו הוגדרו סוגי קרקעות שונים שיוטל חובה על רישום הבעלות עליהם ורישום העסקאות בהם בפנקס המקרקעין שבלשכת המקרקעין העות'מאנית (קרקעות בבעלות פרטית מלאה וקרקעות הקדש נשארו בסמכות בית הדין השרעי). בשל היותו של אזור יהודה ושומרון חלק אחד משטחי ארץ ישראל עד מלחמת העצמאות, כל החוקים העות'מאנים (ולאחריהם, המנדטורים) חלו על אזור זה באופן שווה לכל חלקי הארץ.

החוק העות'מאני חילק את הקרקעות בארץ למספר סוגים, העיקריים שבהם היו:

• קרקעות מסוג 'מולק' - קרקעות שהיו בבעלות פרטית מלאה של מחזיקיהן, ושימשו בעיקר לבנייה. עיקרן של קרקעות אלו היו שטחים שהיו בנויים בשנת 1858 (מועד פרסום החוק העות'מאני), ושטחים קטנים שנספחו אליהן.
• קרקעות מסוג 'מירי' - קרקעות בהן גוף הקרקע היה שייך למדינה, ולמחזיק בהן ניתנה אפשרות לעיבוד חקלאי (בלבד) תמורת תשלום מס. קרקע מוגדרת כקרקע מסוג 'מירי' בהתקיים אחד משני תנאים: קרקע המשמשת לעיבוד חקלאי או קרקע הנמצאת עד 2.5 ק"מ מהבתים הקיצוניים של ישוב. ישנה אי בהירות בשאלה האם המרחק נמדד מהשטח המיושב בשנת 1858, או מהשטח המיושב בזמן הווה. פסיקת בג"ץ משנת 1984 העדיפה את הפרשנות המצמצמת^[1]. מרבית הקרקעות המעובדות הן קרקעות 'מירי'.
• קרקעות מסוג מתרוּכה - קרקעות בבעלות המדינה המשמשות לצורכי ציבור, כדוגמת דרכים, נהרות, גשרים, מבני ציבור. סוג נוסף המשתייך להגדרה זו הן קרקעות שהוקצו לבני ישוב מסוים, לדוגמה אדמת מרעה ציבורית.
• קרקעות מסוג 'מוואת' - קרקעות בור מרוחקות ממקום יישוב (מעל 2.5 ק"מ משטח היישוב הבנוי כפי שהיה ב־1858) שלא היו בבעלות פרטית ולא הוקצו לשימוש תושבי ישוב, הוגדרו כקרקעות בבעלות המדינה. קרקעות מסוג זה מרוכזות בעיקר במדבר יהודה ובבקעת הירדן.

הרישום העות'מאני סבל מליקויים רבים, ובראשם שימוש בתיאור מילולי לצורך הגדרת גבולות חלקה (תיאורים שיכולים להפוך לחסרי הבנה בטווח הארוך) במקום במדידה ובמיפוי, וכן אי יכולת להבטיח את אמיתות העסקה שהתבצעה, עקב העדר תיעוד מסודר של בעלים קודמים וגבולות. דבר זה יצר פתח למעשי רמאות כגון רישום מכירת קרקע לצד שלישי על ידי אדם המתחזה לבעליה, וכן מכירת קרקע מבעליה למספר אנשים במקביל. האוכלוסייה בארץ השתדלה להימנע מרישום הקרקעות, היות שרישומן הקל על דרישת תשלום מס על הקרקעות או גיוס לצבא (חיוב שהוטל במקרים שונים על בעלי קרקעות מירי). לחלופין, במקרים שונים נרשמו אדמות ברישום פיקטיבי של בעליהם על מנת להשתמט מהמס ומחובת הגיוס, ובמקרים אחרים נרשמו גבולות שטח הקרקע באופן שגוי במזיד, על מנת להקטין את תשלום המס. חלק גדול מהקרקעות היה בבעלות משותפת ('משעא'), כאשר הנטייה להשתמט ממס ומחובת הגיוס עודדה את שימור מוסד זה. עד שלהי התקופה העות'מאנית נרשמו בפנקסי המקרקעין רק כ־5% מכלל הקרקעות בארץ. הרישום העות'מאני כלל רק את הקרקעות הפרטיות, ולא תיחם את הקרקעות בבעלות המדינה. הרישום העות'מאני סבל גם מבעיית השחיתות הכללית של תקופת השלטון העות'מאני.

לאחר כיבוש ארץ ישראל בידי הבריטים והסדרת המנהל האזרחי בה בראשית שנות ה־20 של המאה ה־20, נערכו שינויים מקיפים בחוקי הקרקעות העות'מאנים (פקודת הקרקעות הבריטית התפרסמה ב־1928), כאשר חלקם התבססו על חוקים עות'מאנים שפורסמו זמן קצר לפני פרוץ מלחמת העולם הראשונה ולא הגיעו לידי מימוש. עם זאת, חוקי הקרקעות העות'מאנים נשארו הבסיס לדיני הקרקעות המנדטוריים. כל הסמכות בנושאי קרקעות עברה ללשכת המקרקעין המנדטורית (במקום חלוקת סמכות עם בית הדין השרעי), והוחל בהכנות ליסוד קדסטר מודרני שיכלול מיפוי והסדרת בעלות על הקרקעות בכל רחבי ארץ ישראל.

על רקע המאמץ העצום שנדרש למיפוי ומדידיה מקיפים בכל הארץ, הוחלט לרכז את המאמץ בקרקעות חקלאיות ובאזור מישור החוף והעמקים. עד שלהי תקופת המנדט הבריטי הושלמה כמעט הסדרת רישום הקרקעות במישור החוף והעמקים, אך באזור יהודה ושומרון כמעט ולא נערכה הסדרה עד סיום תקופת השלטון הבריטי^[2], ומעמד הקרקעות נשאר כבתקופה העות'מאנית, כאשר עסקאות מקרקעין נרשמות באופן בסיסי בלשכת המקרקעין, אך אין בכך כדי להעיד על אמיתותן, והקרקעות באזור לא עברו הסדרה ובירור בעלות. בשל כך נותרו באזור קרקעות חקלאיות רבות בבעלות משותפת ('משעא'), קרקעות שהשלטון הבריטי הסדיר את חלוקתן למספר בעלים יחידיים במהלך פעולות הסדרת הקרקעות במקומות בהם נערכו פעולות אלו. אדמות אלו, בהן הוחלפה הבעלות מדי שנתיים עובדו באופן מסורתי ופרימיטיבי, וכן אירעו סביבן סכסוכים רבים.

בתקופת השלטון העות'מאני, בניסיון לעודד את פיתוח הארץ, ניתנה אפשרות לתושבים לעבד קרקעות נטושות מסוג 'מוואת' ולקבל עליהן זכות חזקה כקרקע מסוג 'מירי', בתנאי שהכניסה לקרקע הייתה בהסכמת פקיד המקרקעין. אפשרות זו בוטלה בראשית ימי השלטון המנדטורי, והמעבד קרקעות 'מוואת' ללא היתר נחשב אף כמסיג גבול. עם זאת, פקודה זו לא נאכפה בהמשך, ובמהלך תהליך הסדרת בעלות הקרקעות בתקופה המנדטורית ובתקופה הירדנית, הוכרה בעלות מעבדי אדמות מסוג 'מוואת', ואף ישראל אימצה מאוחר יותר מדיניות זאת, ונמנעה מלהכריז על אדמות מדינה בכל קרקע שהייתה מעובדת, אף שהוגדרה כקרקע מסוג 'מוואת'. למחזיק קרקע במשך כ־10 שנים ללא התנגדויות ניתנה זכות לרישום הקרקע על שמו כקרקע מסוג 'מירי'.

מנגד, בתקופת השלטון העות'מאני חל איסור על הוברת קרקע (אי־עיבוד חקלאי של הקרקע) מסוג 'מירי', ובמקרה של הוברה ללא הצדקה במשך כ־3 שנים, היו האדמות יכולות לחזור לבעלות המדינה ('��חלול'). בתיקון משנת 1913 (שנכנס לתוקף בראשית תקופת השלטון המנדטורי) בוטלה חובת העיבוד הרציף בקרקעות 'מירי' שבעליהן החזיקו בקושאן עליהן על מנת להימנע מהעברתן לידי המדינה כ'מחלול', אך על קרקעות שבעליהן לא החזיק בקושאן, נותרה החובה לעיבוד רציף על מנת להימנע מהפיכת הקרקע ל'מחלול'. מרבית קרקעות המירי ביהודה ושומרון אינן רשומות בטאבו ובעליהן אינם מחזיקים בקושאן עליהן, ועל כן התיקון אינו חל עליהן וישנה חובה על עיבוד רציף שלהן למניעת העברת הבעלות עליהן לידי הממשלה.

ירדן השתלטה על שטחי יהודה ושומרון במהלך מלחמת העצמאות, וסיפחה אותם אל שטחה הריבוני ב־1950. בעקבות כך החל המנהל הירדני בניסיון להסדרת רישום הקרקעות ביהודה ושומרון, ועל האזור חלו חוקי הקרקעות ותכנון הבניה הירדניים. אחד מסעיפי החוק הירדני אסר על מכירת קרקע לאויב, ואף גזר עונש מוות על המוכר קרקע ליהודי^{[דרוש מקור]}. במהלך השלטון הירדני הוחל בהסדרת הבעלות על הקרקעות, כאשר תהליך ההסדרה התמקד בנפות שכם, רמאללה ויריחו, בעוד אזור יהודה כמעט ולא עבר כל הסדרה. בסך הכל עמד אחוז הקרקעות המוסדרות מכלל הקרקעות ביהודה ושומרון על כ־30%. באזורים שעברו הסדרה בוררה הבעלות על הקרקעות וזכויות הבעלים והמדינה, בעוד בקרקעות שלא עברו הסדרה נותר המעמד מעורפל, כאשר זכות הבעלות מוקנית למי שיוכיח כי עיבד את הקרקע במשך כ־10 שנים. כ־30-40 אלף דונם קרקעות שהיו רשומות על שם בעלים יהודי נוהלו על ידי הממונה הירדני על נכסי אויב.

ב־1953 נקבע כי כל הקרקעות מסוג 'מירי' שבתחום המונציפלי של הערים יהפכו לקרקעות מסוג 'מולק', אך קביעה זו לא חלה על הקרקעות שהיו בשטח המוניציפלי של הכפרים.

אזור יהודה ושומרון עבר לחזקת מדינת ישראל לאחר כיבושו במלחמת ששת הימים. ממשלת ישראל העדיפה להשאיר את מעמד האזור כשטח הנתון בממשל צבאי, ולא לספחו ולהחיל עליו את החוק הישראלי (למעט אזור מזרח ירושלים). עם ראשית השליטה הישראלית פורסם צו צבאי לפיו חוקי הקרקעות ותכנון הבניה שחלו על האזור קודם מלחמת ששת הימים ימשיכו לחול באזור, כל זמן שלא שונו על ידי צווים צבאיים שהוצאו על ידי אלוף הפיקוד (בהתאם לנאמר באמנת האג הדנה במערכת החוק בשטחים הנתונים לכיבוש צבאי). על כן חלים ביהודה ושומרון חוקי הקרקעות העות'מאנים, החוקים הבריטים והחוקים הירדנים (כאשר החוקים החדשים מבטלים את הישנים במקרה של תיקונים לחוק), תקנות שעת חירום של ממשלת ישראל, וכן הצווים הצבאיים שהוצאו על ידי צה"ל במהלך השנים. חוקי התכנון והבניה הישראלים שחוקקו לאחר 1948 אינם בעלי מעמד רשמי באזור. דבר זה יצר מערכת חוקתית אנרכרוניסיטית ביהודה ושומרון, שאינה מותאמת בהכרח למציאות המודרנית, ולכן לצד צה"ל פועל מנהל אזרחי, שהוא כיום האחראי על נושא הקרקעות ולשכות המקרקעין ביהודה ושומרון. הריבון הרשמי באזור הוא אלוף פיקוד המרכז כמפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, אך למעשה בנושאים עקרוניים מבצע המפקד הצבאי את הוראות ממשלת ישראל. לצד זאת גם משטרת ישראל מבצעת אכיפה מטעם הממשלה, ומחזיקה בתחנות משטרה באזור השייכות למחוז ש"י.

הכיבוש הישראלי של האזור גרם להפסקת פעולות ההסדרה הירדניות, שלא המשיכו בתקופת השלטון הישראלי בחלק הנוגע הסדרת קרקעות פרטיות, בנימוק שיהיה בכך פגיעה בזכותם של נפקדים (כ־200,000 מתושבי יהודה ושומרון עברו לירדן במהלך מלחמת ששת הימים ולאחריה), מפני שהשליטה באזור תוארה כשליטה זמנית, ובגלל העלויות הכספיות הגבוהות של ביצוע ההסדרה. החלטה זו הותירה כשני שלישים מהקרקעות ביהודה ושומרון כקרקעות במעמד לא מוסדר, כאשר לצד ההחזקה בקרקע, עמדו לפלסטינים רישומי מס רכוש כלליים (ללא פירוט מקום החלקה) מתקופת השלטון הירדני, ולמעטים גם קושאנים מהתקופה העות'מאנית. כתחליף לרישום בטאבו שהוקפא, נוצר הליך של 'רישום ראשון', הליך הדומה לרישום מקרקעין אך נעשה במימון מלא של בעלי הקרקע, וחל רק על שטח מצומצם. עם זאת, הצו הצבאי שעצר את פעולות הסדרת הקרקעות, אפשר את המשך הסדרת אדמות המדינה.

בראשית השליטה הישראלית הוצא צו צבאי לפיו כל הקרקעות והנכסים שהיו בבעלות השלטון הירדני יעברו לידי השלטון הצבאי הישראלי^[3]. בכך עברו כל אדמות המדינה הירדניות שהוסדרו לבעלות השלטון הישראלי, כ־530,000 דונם. בדיקות במרשמי הקרקעות אפשרו הכרזה על עוד כ־160,000 דונם כאדמות מדינה, ובסה"כ כ־13% משטחי יהודה ושומרון. בשטח זה נכללו גם האדמות שהיו בבעלות יהודית קודם למלחמת העצמאות, ונוהלו על ידי הממונה הירדני לנכסי אויב. עד המהפך הפוליטי בהבחירות לכנסת התשיעית ב-1977, אסרו ממשלות ישראל לאנשים פרטיים לרכוש אדמות ביהודה ושומרון, מאחר שהשטח נתון בממשל צבאי והדבר אסור לפי המשפט הבינלאומי. כל התנחלויות שהוקמו עד אז מוקמו על אדמות מדינה בלבד ורק ביוזמה ממשלתית^[4].

על רקע בג"ץ אלון מורה והחלטת הממשלה שבאה בעקבותיו לפיו לא יוקמו יותר התנחלויות על גבי אדמות פרטיות פלסטיניות באמצעות צו תפיסה צבאית, (דרך שבה ננקט בהקמת מספר התנחלויות קודם ל־1980), נוצר צורך לאיתור אדמות מדינה ביהודה ושומרון, עליהן ניתן יהיה להקים התנחלויות חדשות^[5]. סקר ראשוני הראה כי כ־1.5 מיליון דונם, כ־26% משטחי יהודה ושומרון יכולים להיות מוכרזים כאדמות מדינה (בעיקר קרקעות 'מוואת', קרקעות 'מירי' שלא עובדו 3 שנים, וקרקעות 'מירי' שלא הייתה בהן חזקה של 10 שנים). ההליך להכרזת אדמות אלו כאדמות מדינה כלל ביצוע סקר מקדים, הודעה בפני המוחתארים המקומיים כי ישנה כוונה להכריז על אדמות באזורם כאדמות מדינה, והקצאת פרק זמן לערעור על החלטה זו. אם לא התקבלה התנגדות להכרזה, נרשם השטח כאדמות מדינה. בפועל, בשל מדיניותה של פליאה אלבק, לא הוכרזו אדמות מדינה במקום שבו הייתה אדמה מעובדת בידי פלסטינים. בין 1980 ל־1984 הוכרזו כ־800,000 דונם כאדמות מדינה. הכרזת אדמות המדינה המשיכה גם לאחר שנה זו, אך בקצב מופחת, ונעצרה ב־1991. הכרזות אדמות המדינה המשיכו בקצב קטן הרבה יותר לאחר 1996. הליך הכרזת אדמות המדינה ביהודה ושומרון בנפרד מהסדר הקרקעות הכללי בשטח מסוים הוא הליך מחודש שנוצר על ידי ישראל ללא תקדימים מתקופות שלטון קודמות (למעט תקדים שאיפשר לנציב העליון הבריטי להכריז על אדמת 'מחלול' כעל קרקע ציבורית, הליך שנוצל באופן מועט למדי ובוטל בתקופה הירדנית), בעוד הגדרת האדמות בבעלות המדינה בתקופה הבריטית והעות'מאנית נעשתה בעיקרה כהמשך לתהליך הסדרה מקיף, שעסק ברובו בבעלות על קרקעות פרטיות. ישראל גם בחרה שלא לרשום את אדמות המדינה בטאבו של יהודה ושומרון, בניגוד לגופי השלטון שקדמו לה, שרשמו את בעלות המדינה בטאבו.

נכון להיום, שטח יהודה ושומרון הוא כ־5.5 מיליון דונם. מתוכם 129,000 דונם בבעלות יהודית פרטית מוסדרת ורשומה, כ־1.9 מיליון דונם אדמות מדינה, כ־1.9 מיליון דונם אינם מוסדרים או מוסדרים בבעלות ערבית פרטית, וכ־1.6 מיליון דונם הם שמורות טבע או שטחי בור. בעקבות בקשה שהוגשה מכוח חוק חופש המידע על ידי שלום עכשיו, נמצא כי 99.76% (כ-674,459 דונם) מסך כל אדמות המדינה שהוקצו לשימוש, הוקצו לטובת ההתנחלויות. מנגד, לפלסטינים הוקצו, לכל היותר, 0.24% בלבד (כ-1,625 דונם)^[6].

במסגרת הסכמי אוסלו הועברה סמכות לשכות המקרקעין בשטחי B ו־A לידי הרשות הפלסטינית, בעוד המנהל האזרחי נותר האחראי בשטחי C (‏60% מהשטח).

הטאבו ביהודה ושומרון מתנהל בעיקרו כמו הטאבו הישראלי, אך בניגוד אליו מתנהל בשפה הערבית, ברישומים כתובים ולא ממוחשבים, והרישום סגור ואינו פתוח לעיון הציבור, על מנת להגן על ערבים המוכרים קרקעות ליהודים וכדי למנוע זיופים. על פי הכללים, רק בעלי זיקה לקרקע יכולים לקבל מידע על הרישום של הקרקע. בשנת 2013 קבע השופט יגאל מרז, ששכנות לחלקות היא זיקה מספקת על מנת לאפשר עיון בטאבו מתוך רצון לרכוש את הזכויות בקרקע^[7].

לצד רישומי הטאבו (המקיפים כ־30% מהקרקעות ביהודה ושומרון) ישנו רישום בספרי מס הרכוש הירדני של בעלי קרקעות ששילמו מס עבור הקרקע בה החזיקו, אך רישום זה כללי ואינו פרטני (מתייחס לגושים ולא לחלקות).

הוועדה לרישום ראשון, או בשמה המלאה "הועדה לרישום ראשון של נכסי דלא ניידי שטרם נרשמו", היא הבסיס החוקי להליכי הרישום של קרקעות שטרם נרשמו באזור יהודה והשומרון. היא נמצאת באחריות קצין מטה רישום מקרקעין ("קמ"ט מקרקעין") של המנהל האזרחי^[8].

הליך הרישום הראשון מבוסס על הוראות החוק הירדני, "חוק רישום נכסי דלא ניידי שטרם נרשמו, מס' 6 לשנת 1964", ועל תיקונו בתחיקת הביטחון, ב"צו בדבר תיקון חוק רישום נכסי דלא ניידי שטרם נרשמו (מס' 1621)(יהודה והשומרון) התשס"ט-2008".

• תפיסת קרקעות ביהודה ושומרון
• חוק להסדרת ההתיישבות ביהודה והשומרון

• עמותת במקום, מדיניות התכנון הישראלית בכפרים הפלסטיניים בשטח C
• חקיקה נבחרת בדיני מקרקעין ביהודה ושומרון, בהוצאת המנהל האזרחי.
• קובץ חוקי תכנון ובניה ביהודה ושומרון, הוצאת משרד הפנים.
• דו"ח הוועדה בראשות אדמונד לוי על מעמד הבנייה באזור יהודה ושומרון, 21 ביוני 2012., יולי 2012 באתר הממשלה
• יוסף צוריאל, היש קרקע להתיישבות ביהודה ושומרון?, מעריב, 30 בספטמבר 1979
• שחר חי, הולכים לעיבוד: מורה נבוכים לקרקע בשטחים, באתר ynet, 9 ביולי 2012
• דו"ח בצלם, כולל סקירה כללית על מעמד הקרקעות ביהודה ושומרון ועל תהליך הכרזת אדמות המדינה, 2002.
• דו"ח ארגון בצלם אודות הכרזת אדמות מדינה ביהודה ושומרון, פברואר 2012.
• "חשיפה: אדמות היהודים בסכנה", מאת חגי הוברמן, מתוך אתר אמנה, פורסם ב-2006.
• הגדרת מעמדו של בית ביהודה ושומרון, הרב ישועה רטבי.