חוק לעידוד השקעות הון

חוק לעידוד השקעות הון

פרטי החוק
תאריך חקיקה	16 באוגוסט 1959
תאריך חקיקה עברי	י"ב באב תשי"ט
גוף מחוקק	הכנסת השלישית
חוברת פרסום	ספר החוקים 293, עמ' 234
הצעת חוק	ממשלתית
משרד ממונה	משרדי האוצר והכלכלה
מספר תיקונים	75
נוסח מלא	הנוסח המלא

חוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 הוא חוק שנועד לעודד השקעה בתעשייה בישראל. אחת ממטרותיו היא לקדם את ישראל בתחרות המס ביחס למדינות אחרות. מטרה אחרת היא לעודד קיום עסקים בפריפריה.

האחראית על מימוש החוק היא "מנהלת רשות ההשקעות" (בעבר "מרכז ההשקעות") במשרד הכלכלה. המבקשים לקבל סיוע ממרכז ההשקעות נדרשים להציג תוכנית עסקית הכוללת תחזית לגבי תרומת הפרויקט לתעסוקה ולייצוא. בהתאם לתוכניות המוגשות נבחרים מפעלים הזוכים במעמד של "מפעל מאושר".

עיקר ההטבות של החוק:

• אפשרות למפעל תעשייתי לקבל מענקים במסגרת תוכנית מאושרת.
• זכאות לניכוי פחת מואץ בשיעור של 200-250% מהרגיל על ציוד ו-400% על מבנים.
• שיעורים נמוכים יותר של מס הכנסה. בשנת 2013 נקבע שהחל משנת המס 2015 שיעור מס החברות למפעלים מאושרים באזור פיתוח א' יהא 6% ובשאר הארץ 12% (בהשוואה למס חברות הרגיל, שהיה 26.5% באותה שנה). נקבע מסלול הטבות מס למפעל תעשייתי מיוחד (העומד בתנאים המוגדרים בחוק) שיהיה זכאי לשיעור מס מופחת של 5% באזור פיתוח א' ו-8% בשאר הארץ.

בשנת 1950 אישרה הכנסת את חוק לעידוד השקעות הון, התש"י-1950.^[1] החוק תוקן פעמים אחדות^[2] ובשנת 1959 הוחלף בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959.^[3] מאז ועד לסוף שנת 2021 תוקן החוק 75 פעמים.

בגרסתו הראשונה משנת 1959 הוצגה מטרת החוק בסעיף 1 שלו:

מטרת חוק זה היא משיכת הון לישראל ועידוד יזמה כלכלית והשקעות הון­־חוץ והון מקומי לשם ­

(1) פיתוח כושר הייצור של משק המדינה, ביצול יעיל של אוצרותיה ויכלתה הכלכלית וניצול מלא של כושר ייצורם של מפעלים קיימים;

(2) שיפור מאזן התשלומים של המדינה, הקטנת היבוא והגדלת היצוא;

(3) קליטת עליה, חלוקה מתוכננת של האוכלוסייה על פני שטח המדינה ויצירת מקורות עבודה חדשים.^[3]

בתיקון מס' 68 משנת 2011 תוקן סעיף זה לנוסח הבא:

מטרת חוק זה היא עידוד השקעות הון ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח, לשם –

(1) פיתוח כושר הייצור של משק המדינה;

(2) שיפור יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין־לאומיים;

(3) יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני־קיימא.^[4]

בראשיתו, החוק עודד מפעלים בכל רחבי הארץ, עם דגש על משיכת השקעות של תושבי חוץ. בשנת 1967 שונה החוק והמענקים שעד אז היו בלתי תלויים בגובה ההשקעה ניתנו כאחוזים מגובה ההשקעה ונותבו לפריפריה - 38% לאזור בעדיפות א' ו-17% לאזור עדיפות ב'.^[5]

בשנת ה-70 וה-80 נתנו למפעלים מאושרים מענקים והלוואות לא צמודות. בשנת 1986 בוטלו ההלוואות וניתן למשקיע בחירה בין מסלול המענקים ל"מסלול חלופי" בו ניתנו הטבות מס.^[6]

בשנת 1990 תוקן החוק באופן שנתן מענקים גם למפעלים במרכז הארץ ונוספה אפשרות לקבלת הלוואות בערבות המדינה.^[7][8]

בספטמבר 1990 נתקבל בכנסת תיקון לחוק שהרחיב את העידוד שנתנה המדינה להשקעות בהקמת מפעלים עד לשני שלישים מעלות הקמת המפעל.^[9]

בשנת 1997 הופחת שיעור המענקים ל-24% באזור עדיפות א' ול-10% באזור עדיפות ב'. בשנת 2001 הועלה שיעור המענקים בנגב ל-38%.^[10]

בשנת 2004 הוספו לחוק מסלול של הנחות ואף פטור ממס חברות וממס דיווידנדים. כמו כן, הותנו המענקים בעמידה בלפחות 70% מיעד התעסוקה שהוצג למרכז ההשקעות בעת בקשת המענק. בשנת 2005 הוסף התנאי שלפחות 25% מהיקף הייצור של הפרויקט המאושר יהיה לייצוא.^[8]

בינואר 2011 אושר תיקון מס' 68 לחוק, ששינה את תנאי הזכאות להטבות המס וכן את הגדרת הישויות הזכאיות להטבות אלו וכולל בין היתר, ביטול הדרישה להשקעה מזערית מזכה, ביטול פטור ממס, ביטול הטבות בלעדיות לתושבי חוץ, ביטול יחס המחזורים כך שחברה שתעמוד בתנאי החוק, תזכה להטבות מס על כלל המחזור שלה ובשיעור מס קבוע בהתאם לאזור בו מוקם המפעל (שיעור מס נמוך יותר בפריפריה לעומת יתר חלקי הארץ.)^[4]

תיקון מס' 69 והוראת שעה, שכונה "חוק הרווחים הכלואים" ואושר בכנסת ב-5 בנובמבר 2012,^[11] בא להסדיר את תשלום המיסים של חברות שהותירו את רווחיהן בארץ מבלי להשקיעם בהרחבת עסקיהן, כדי ליהנות מפטור ממס על פי החוק לעידוד השקעות הון. התיקון לחוק מאפשר לחברות להוציא כדיבידנד, בפרק זמן מוגבל של שנה, את רווחיהן שהופקו בארץ תמורת תשלום מס של פחות מ-10% (לעומת מס החברות של 25%).^[12]

טרם תיקון 68 לחוק לעידוד השקעות הון, קבע החוק מסלולי הטבות שונים לפי אופי המפעל ומיקומו. לפיכך, נהנו חברות תעשייתיות מפטור ממס בגין הכנסותיהם למשך תקופה של 7 עד 15 שנים, אשר נועד לעודד את החברות להשקיע את רווחיהם במפעלים בישראל ובכך להגדיל את כושר הייצור ואת התעסוקה. לפיכך, מוגבל הפטור עד לשלב בו החברה מחליטה לחלק את רווחיה כדיבידנד לבעלי מניותיה (דחיית מס). חברה הבוחרת בכל זאת לחלק דיבידנד שמקורו בהכנסה שנהנתה מפטור ממס כאמור נדרשת לשלם את מס החברות ממנו הופטרה בשיעור של 10%-25%, זאת בנוסף ל-15% ניכוי מס במקור בגין דיבידנד - כלומר חבות מס כוללת של עד 36.25%.^[13]

עקב המס הגבוה שהחברות נדרשות לשלם בעת חלוקת הרווחים שהופטרו, הן נמנעות מתשלום הרווחים האמורים, ולכן הם זכו לכינוי "הרווחים הכלואים". על רקע הגירעון בתקציב המדינה בשנת 2012 ואי העמידה ביעדי הגבייה, הוחלט לתמרץ חברות להפשיר רווחים אלה באמצעות מתן הנחה על מס החברות, למשך תקופה של שנה.^[13]

מפלגות השמאל טענו שההטבה שנתנה המדינה מיטיבה עם בעלי ההון, שכן המדינה מוותרת לחברות על מיסוי רווחי ענק, ובכך מפסידה מיליוני שקלים. ח"כ זהבה גלאון (מרצ) פתחה את הדיון בהגדרת החוק כ"שוד הקופה הציבורית ופגיעה בסולידריות החברתית כשראש הממשלה, בנימין נתניהו ושר האוצר, יובל שטייניץ, מחלקים מתנות של 30 מיליארד שקל לחברות העשירות ביותר במשק".^[14]

לעניין ההטבות מבחין החוק בין מפעל באזור פיתוח א', מפעל באזור פיתוח ב' ומפעל באזור אחר.

תחומי אזור פיתוח א׳ הם:

(1) תחומי רשויות מקומיות במחוזות ירושלים, הדרום והצפון ובנפת חיפה שמתקיימים בהם שני אלה:

(א) רמה חברתית כלכלית נמוכה לפי אשכול 1 עד 3;

(ב) שיעור אבטלה שנתי ממוצע של 10% ומעלה; תנאי זה לא יחול על רשות מקומית שהיא מועצה אזורית;

(2) העיר ירושלים לגבי מפעלים עתירי טכנולוגיה;

(3) אזורי תעשייה מרחביים בתחומי מחוז הצפון, מחוז הדרום והעיר ירושלים;

(4) אזורי תעשייה ביישובי מיעוטים - יישובים ש־80% מתושביהם אינם יהודים;

(5) שדרות ויישובי עוטף עזה;

תחומי אזור פיתוח ב׳ הם:

(1) תחומי הרשויות המקומיות במחוזות ירושלים, הדרום והצפון ובנפת חיפה שמתקיימים בהם שני אלה:

(א) רמה חברתית כלכלית נמוכה לפי אשכול 4;

(ב) שיעור אבטלה שנתי ממוצע של 8% ומעלה; תנאי זה לא יחול על רשות מקומית שהיא מועצה אזורית.

הפרק השני בחוק מסדיר את פעילותה של הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה, שהיא המשכו של "מרכז ההשקעות" שהוקם מכוח גרסתו הראשונה של החוק משנת 1950.

פרק שני 1 מורה על הקמתה של "מינהלת השקעות בתיירות"^[15] ומסדיר את פעילותה.

פרק שלישי מסדיר את אופן קבלת אישור לתוכנית המזכה בהטבות לפי חוק זה. תוכנית עוסקת באחד או יותר מהמעשים הבאים:

(1) הקמתו או הרחבתו של מפעל או של חלק ממנו;

(2) הקמתו, הרחבתו או רכישתו של נכס שהוא בנין להשכרה או בניין לשכירות מוסדית.

(3) השקעה של מפעל תעשייתי שמגשימה את מטרות החוק.

פרק שישי מסדיר מתן מענקים לפי חוק זה.

פרק שביעי מסדיר הטבות במס הכנסה למפעלים לפי קטגוריות אחדות: מפעל מאושר שהוא מפעל תיירותי, מפעל מוטב, מפעל מועדף, מפעל מועדף מיוחד ומפעל טכנולוגי מועדף.

פרק שביעי 1 מסדיר מתן הטבות במס לגבי בנינים להשכרה ובניינים לשכירות מוסדית.

מכוח החוק הותקנו במהלך השנים תקנות רבות.^[16]

בשנת 2003 הועסקו כ-79 אלף עובדים במפעלים מאושרים. רוב העובדים לא התגוררו ביישוב שבו הוקם המפעל ואף לא בנפה שבה מוקם המפעל. בחינה של מפעלים במעלות ובמגדל העמק, הנחשבים לאזורי עדיפות גבוהה, מצאה בשנת 1988 שמרבית המפעלים העסיקו עובדים שאינם גרים באזורי פיתוח ושאחוז המנהלים מעיירות הפיתוח היה נמוך במיוחד.^[17]

מחקר שנעשה בבנק ישראל טוען שהחוק לא הביא לגידול במספר המועסקים במפעלים גדולים והגידול במספר המועסקים במפעלים קטנים היה בעלות גבוהה של עשרות אלפי דולרים לעובד. בנוסף המחקר קבע שהחוק לא מגדיל את ההשקעה בתעשייה ולא תורם לעידוד התעשייה בפריפריה.^[18]

חוק עידוד השקעות הון סופג ביקורת מצד כלכלנים הטוענים כי העלויות שלו גבוהות בהרבה מהתועלות שהוא מייצר. על פי הערכות של משרד האוצר הטבות המס צמחו מ-2.5 מיליארד ש"ח בשנה ב-2002 לכ-8 מיליארד ש"ח בשנה בשנת 2012.^[19] לצד הגידול החד בעלות החוק הוא נכשל במטרתו העיקרית קרי הבאת חברות רב לאומיות לפעול בישראל. בנוסף קיימות טענות כי אין הגיון כלכלי בעידוד הייצוא^[20] מפני שבטווח הארוך הוא חייב להיות שווה לייבוא למשק. לבסוף הועלו טענות מפי בכירים באוצר כי ההיתכנות הכלכלית של החוק מעולם לא נבדקה ולא הושוותה לחלופות אחרות לעידוד התעסוקה והגדלת הפיריון ^{[דרוש מקור]}.

המדינה נאלצת להתמודד עם מקרים של רמאות מצד הפונים לקבלת סיוע ממרכז ההשקעות. שיטת הונאה אחת היא הגשת חשבוניות פיקטיביות בישראל המנפחות את עלות הקמת המפעל שבו המדינה משתתפת.^[21] הגם שעוד קודם לספטמבר 1990, עת הוגדלו המענקים לשני שלישים מעלות המפעל, נודעו מקרים של רמאות בניפוח הוצאות,^[22] תיקון זה הביא להרחבה של מקרי הרמאויות. על השימוש בתיקון זה אמרה השופטת דליה דורנר:

"הטבה נדיבה זו, שלא לוותה בפיקוח אפקטיבי, גרמה להוצאת מיליוני שקלים רבים מן המדינה, בדרכי מרמה, על ידי אנשים שלא השקיעו מכספם, כאשר לרוב מפעליהם כשלו, ובמקרים רבים הם גם הותירו בידיהם כספים רבים שקיבלו מן המדינה. הטבה זו אף הצמיחה מומחים לענייני מרכז ההשקעות. אחד מהם ... יעץ ללקוחותיו כיצד לקבל הטבות מן המדינה ללא השקעה עצמית"

— ע"פ 7798/02 ישראל רוזנפלד נ' מדינת ישראל, ניתן ב־2 ביוני 2004, סעיף 2

בעיה נוספת היא מתן אישורים של מפעל מאושר בעקבות קבלת שוחד. למשל, הממונה על אזורי פיתוח במשרד התעשייה והמסחר בשנים 1992–1996 הורשע בחמש עבירות של לקיחת שוחד.^[23]

• דפנה שורץ, השפעת חוק עידוד השקעות הון על תיעושן של ערי הפיתוח, המרכז ללימודי הפיתוח, 1993

• חוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט-1959, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
• היסטוריית החקיקה של חוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט-1959, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
• חוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט-1959, באתר משרד הכלכלה
• שוקי שדה, איך נהפך החוק לעידוד השקעות הון לחוק לעידוד בעלי ההון?, באתר TheMarker‏, 10 בנובמבר 2012
• סקירה על החוק לעידוד השקעות הון בפודקאסט "ערך מוסף", 28 באפריל 2016
• עמי צדיק, ‏חוק עידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 – תיאור וניתוח, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 6 באוגוסט 2007
• חוק עידוד השקעות הון, באתר אוניברסיטת רייכמן
• גיא נבון ורוני פריש, השפעת החוק לעידוד השקעות הון בתעשייה על התוצר, התעסוקה וההשקעה: ניתוח אמפירי בנתוני מיקרו, באתר בנק ישראל, נובמבר 2009