איגרת חוב מלחמה

לאורך תקופה ארוכה בהיסטוריה ממשלות נהגו ללוות כסף מן הציבור כדי לממן מלחמות. בדרך כלל פניית הממשלה הייתה נעשית לקבוצה קטנה של מממנים עשירים, כך למשל נתן מאיר רוטשילד, אולם באותם ימים לא היה הבדל בין חובות שנצברו במהלך מלחמה או בעיתות שלום. אחד השימושים הראשונים בביטוי "איגרת מלחמה" נעשה עת שהקונגרס האמריקני גייס 11 מיליון דולר באמצעות חקיקה מ-14 במרץ 1812, כדי לממן את מלחמת 1812, אולם גיוס ההון לא נעשה מן הציבור. ייתכן שאיגרות המלחמה הישנות ביותר שעדיין לא נפרעו הן איגרות בריטיות (קונסולים) שהוצעו לראשונה בשנת 1751 ואשר חלקן מימנו את המלחמות הנפוליאוניות.

היה זה הבנקאי האמריקאי ג'יי קוק (Jay Cooke) אשר מכר לראשונה איגרות מלחמה לציבור הרחב, כשהוא פונה לרגשי הפטריוטיזם של הציבור. בין השנים 1862 ו-1864 קוק השתמש באנשי מכירות כדי לגייס מן הציבור למעלה מחצי מיליארד דולר באיגרות מלחמה שנשאו ריבית שנתית בשיעור 6% כדי לתמוך במדינות האיחוד במלחמת האזרחים האמריקנית. בעת מלחמת האזרחים הונפקו איגרות מלחמה על ידי ממשלות האיחוד והקונפדרציה גם יחד. על פי הערכות 62% מתקציב המלחמה של האיחוד מומן מכסף שגויס באמצעות איגרות מלחמה.

בבריטניה, עם נפילת ממשלת אסקווית', בדצמבר 1916, והתמנותו של בונאר לואו לשר אוצר, השתנתה מדיניות הממשלה. סדרה שלישית של איגרות מלחמה הוצעה לציבור בינואר 1917, בהנחה של 5% על הערך הנקוב ובריבית בשיעור 5% (או 4% ללא מס ל-25 שנים), שיעור ריבית שלויד ג'ורג' תיאר אותו כ"עונש". מחזיקי איגרות מלחמה מסדרות קודמות יכלו להמירן לסדרה החדשה. מתוך 2.075 מיליארד ליש"ט שגויסו בסדרה זו, רק 844.75 מיליון ליש"ט היו כסף חדש, והיתרה הייתה המרת איגרות חוב מסדרות קודמות. על סדרת איגרות המלחמה הבריטית השלישית כתב בספרו המדינאי הסקוטי תומאס ג'ונסטון: "לא היה כובש זר שהיה יכול לתכנן שוד מושלם יותר ושיעבוד של האומה הבריטית."^[1]

ממשלת אוסטרו-הונגריה הבינה כבר מן השלבים הראשונים למלחמה כי לא תוכל להסתמך על הלוואות שקיבלה מן המוסדות הבנקאיים הגדולים באימפריה כדי לממן את ההוצאות הגדלות של המלחמה. משכך יישמה מדיניות למימון המלחמה, דומה לזו של הקיסרות הגרמנית: בנובמבר 1914 הונפקה איגרת המלחמה הראשונה. בדומה לאיגרות המלחמה בגרמניה, אף האיגרות באוסטרו-הונגריה הונפקו על פי תוכנית מסודרת, מדי מחצית השנה, בחודשים מאי ונובמבר. איגרות המלחמה האוסטרו-הונגריות הראשונות נשאו ריבית שנתית של 5% ומועד פדיונן היה חמש שנים. השווי הנקוב של האיגרת הזולה ביותר היה 100 כתרים.

בשנת 1919 הנפיקה הונגריה, בנפרד מאוסטריה, איגרות מלחמה בעלות אופי של מניות אשר ניתנו לפריון בתוך שנה ממועד ההודעה על כוונה לפרוע, בריבית קבועה של 6%, ונמכרו החל משווי נקוב של 50 כתרים.

אפילו יכולותיהם הכלכליות המוגבלות של ילדים היו יעד לגיוס הון לצורכי המלחמה. כיוון שהשווי הנקוב של האיגרת הזולה ביותר, 100 כתרים, הייתה מעבר לאמצעים הכלכליים של ילד, בשנת 1915 החלה תוכנית גיוס הון ולפיה ילדים יכלו לקנות איגרת מלחמה אף אם היה בידם סכום כסף הנמוך מן השווי הנקוב, ואילו היתרה שולמה בהלוואה בנקאית שניתנה לילד. תוכנית זו זכתה להצלחה רבה בקרב הילדים והנוער באוסטרו-הונגריה ויותר מ-13 מיליון כתרים גויסו בשלושת מסעות הגיוס הראשונים של איגרות מלחמה לילדים.

בין השנים 1917 ו-1918 ארצות הברית הנפיקה איגרות מלחמה בשם "ליברטי בונדס" (liberty bonds) כדי לגייס הון למימון מעורבותה במלחמת העולם הראשונה. ביוזמת שר האוצר האמריקאי, ויליאם גיבס מקאדו, החל מסע פרסום אגרסיבי למכירתן לציבור, אשר ברובו נשען על רגשות פטריוטיים^[2]. משרד האוצר עבד בשיתוף פעולה הדוק עם הוועדה למידע ציבורי בפיתוח מסע הפרסום לאיגרות המלחמה, אשר עשה שימוש במונחים מושאלים מאוצר המילים הצבאי.

איור כרזות הפרסום לאיגרות המלחמה האמריקאיות הוטל על אמנים מפורסמים והופיעו בהן אף כוכבי קולנוע. אל ג'ולסון, מרי פיקפורד, דאגלס פיירבנקס וצ'ארלי צ'פלין, היו כמה מן הידוענים שפרסמו את איגרות המלחמה בציבור. צ'פלין אף הופיע בסרט קצר, אשר הופק מכספו, בשם "האיגרת" (The Bond). אף בני נוער חברי תנועת הצופים מכרו איגרות מלחמה בסיסמה: "כל צופה יציל חייל". מסע הפרסום הביא להתגייסות קהילות בכל ארצות הברית למכור איגרות והביא להצלחה גדולה במכירתן, עד כי איגרות המלחמה מן הסדרות השלישית עד החמישית זכו לביקוש יתר. על פי האגודה ההיסטורית של מסצ'וסטס, "כיוון שמלחמת העולם הראשונה עלתה לממשלה יותר מ-30 מיליארד דולר (בהשוואה להוצאה ממשלתית כוללת של 970 מיליון דולר לשנת 1913 כולה), הרי שתוכניות אלה הפכו חיוניות לגיוס כספים."^[3]. ממשלת ארצות הברית גייסה 21.5 מיליארד דולר באמצעות איגרות מלחמה. רוב המימון לא הגיע מן הציבור הרחב, אלא ממוסדות בנקאיים שראו ברכישת האיגרות ערוץ השקעה טוב בתקופת המלחמה^[4].

באוגוסט 1914 היו יתרות הזהב של בנק אנגליה בגובה תשעה מיליון ליש"ט (שער החליפין היה £1 = US$4.85). עקב חששות של הבנקים כי הכרזת מלחמה תביא לבהלה בציבור ומשיכת כספים המונית, האריך שר האוצר הבריטי דייוויד לויד ג'ורג' את חופשת הבנקים (Bank holiday) בשלושה ימים, זאת כדי לאפשר חקיקה מיוחדת בפרלמנט, שאיפשרה את ניתוק ההצמדה של הלירה שטרלינג מתקן הזהב. על פי החוק החדש משרד האוצר הדפיס שטרות בשווי נקוב של 300 מיליון ליש"ט, מבלי שהונחו בכספות הבנק יתרות זהב נוספות, ובאופן זה יכלו הבנקים לשלם למי שביקש למשוך כספים. אחד הבנקאים הבולטים בתקופה, וולטר ליף (Walter Leaf), תיאר את הצעד שנקט משרד האוצר כ"מלווה מלחמה ללא ריבית, ללא הגבלת זמן, וככזה היה זה צעד מהיר וריווחי מנקודת המבט של הממשלה."

איגרות המלחמה נושאות ריבית הראשונות בבריטניה הוצעו לציבור בנובמבר 1914, בריבית שנתית של 3.5%, ומועד פדיונן היה בין השנים 1925–1928. הסדרה הראשונה גייסה 332 מיליון ליש"ט, בעוד שהאיגרות נשאו ערך נקוב של 350 מיליון ליש"ט ונמכרו ב-5% הנחה. הסדרה השנייה של איגרות המלחמה הוצעה לציבור ב-1915 וגייסה 901 מיליון ליש"ט, בריבית שנתית של 4.5%. 176 מיליון ליש"ט מתוכם היוו המרה של איגרות ישנות בריבית של 3.5% ו-138 מיליון ליש"ט היוו המרה של מחזיקי איגרות עם ריבית בשיעור 2.5% ו-2.75%. הממשלה אף התחייבה כי אם בעתיד תצא סדרה נוספת של איגרות מלחמה בריבית גבוהה עוד יותר, יוכלו רוכשי האיגרות מן הסדרה השנייה להמירן לשיעור הריבית החדש. בזכרונותיו הביע לויד ג'ורג' צער על כך שממשיכו בתפקיד, רג'ינלד מק'קנה (Reginald McKenna) המשיך והעלה את הריבית בשעה שבמשק האנגלי היו מעט מאוד ערוצי השקעה אלטרנטיביים. צעד זה לא רק שהעלה את שיעור תשלומי הריבית השנתית הממשלתית ל-100 מיליון ליש"ט, אלא שהעלה אף את שיעורי הריבית הכלליים במשק בתקופת השפל שלאחר מלחמת העולם הראשונה.

בהשוואה לצרפת, ממשלת בריטניה הסתמכה יותר על מימון קצר מועד באמצעות שטרי אוצר ואיגרות חוב ממשלתיות שהונפקו במהלך המלחמה. שטרי האוצר סיפקו את עיקר המימון שהיה דרוש לצורכי הממשלה הבריטית בשנת 1916, והונפקו לתקופות פדיון של 3, 6, 9, ו-12 חודשים בריבית של 5%. אף שאלה לא הוכרזו רשמית כאיגרות מלחמה, מן הפרסומים עליהם מטרתם הייתה ברורה. פרסומת לשטרי האוצר בריבית 5%, מאפריל 1916 קראה: ”הלווה כספך למדינתך. החייל אינו רוטן בהקריבו חייו למען מדינתו. הוא מציע אותם בחינם, כיוון שחייו עשויים להיות המחיר לניצחון. אולם לא ניתן לזכות בניצחון ללא כסף בנוסף לאנשים, וכספך נדרש בזאת. שלא כמו החייל, המשקיע אינו נושא בסיכון כלשהו. אם תשקיע באיגרות האוצר כספך, הקרן והריבית גם יחד, מובטחים בקרן מאוחדת של הממלכה הבריטית, הבטוחה הטובה בעולם.”^[5].

ב-30 ביוני 1932 הכריז נוויל צ'מברלין כי ממשלת בריטניה עושה שימוש בזכותה לפדות את איגרותה המלחמה הנושאות ריבית של 5% בכסף מזומן, או בהמשך ההלוואה בריבית מופחתת של 3.5%. אף שהממשלה הייתה חייבת לתת התראה של 90 יום למהלך כזה, למחזיקי האיגרות שהחליטו לפדותן עד ל-31 ביולי הוצע בונוס של 1% ללא מס. נכון לחודש מרץ 2012 עדיין קיימות איגרות מלחמה בסך 1.939 מיליארד ליש"ט, מתקופת מלחמת העולם הראשונה, שלא נפדו.

שלא כמו בצרפת ובריטניה, בעת פרוץ מלחמת העולם הראשונה הייתה גרמניה במידה רבה מחוץ לשוקי הכלכלה העולמיים. משכך, הייתה גרמניה מוגבלת במידה רבה להלוואות בשוק המקומי, אותן היא עודדה בעזרת סדרה של חוקי מימון שהעביר הרייכסטאג. המימון הציבורי התבצע באופנים שונים, המוכר שבהם היה גיוס הון בעזרת איגרות מלחמה (Kriegsanleihe).

במהלך המלחמה התנהלו תשעה מסעות גיוס הון בעזרת איגרות מלחמה, בדומה לשיטה באוסטרו-הונגריה, בכל שישה חודשים יצאה סדרה חדשה של איגרות. מסע הפרסום לכל סדרה ארך מספר שבועות בכל פעם, במהלכו היה שימוש באמצעי תעמולה מגוונים בכל אמצעי התקשורת הקיימים. רוב איגרות המלחמה הבטיחו תשואה של 5% וניתן היה לפרוע אותן בתוך תקופה של עשר שנים, בתשלומים דו-שנתיים. בדומה לאיגרות מלחמה במדינות אחרות, אף מסעות הפרסום לאיגרות המלחמה בגרמניה התמקדו בעידוד הפטריוטיזם והאיגרות נמכרו באמצעות הבנקים, סניפי הדואר ומוסדות פיננסיים אחרים.

בדומה למדינות אחרות, רוב המשקיעים באיגרות מלחמה לא היו אנשים פרטיים אלא מוסדות וחברות גדולות במשק. חברות תעש��יה, קרנות של אוניברסיטאות, בנקים מקומיים ורשויות ממשל מקומי היוו את הנתח העיקרי בהשקעה באיגרות מלחמה. הלחץ שהופעל על הציבור ועידוד רגשות פטריוטיים במטרה להגביר את רכישת איגרות המלחמה, הוכחו כאמצעים יעילים לגיוס כ-100 מיליארד מארקים. על אף הצלחתן, איגרות המלחמה הגרמניות גייסו רק שני שלישים מן ההון שנדרש לכיסוי הוצאות המלחמה. באותה עת, הריבית שהתחייבה הממשלה לשלם על האיגרות הוסיף לנטל התקציב וחייב משאבים כספיים נוספים.

מעורבותה של קנדה במלחמת העולם הראשונה החלה בשנת 1914, מלווה המלחמה הראשון גויס מן הציבור בנובמבר 1915, והחל מן הסדרה הרביעית, בנובמבר 1917, החלו איגרות אלה להיות מכונות בשם "ויקטורי בונדס" (Victory Bonds). מלווה המלחמה הראשון נשא ריבית של 5.5% והונפק לתקופות פדיון של 5, 10 ו-20 שנים, בערך נקוב שהחל מ-50 דולר קנדי. המלווה זכה לביקוש יתר וגייס מן הציבור 398 מיליון דולר, בממוצע כ-50 דולר לכל אזרח. הסדרות השנייה והשלישית של ה"וויקטורי בונדס" הופצו בשנים 1918 ו-1919 והכניסו עוד 1.34 מיליארד דולר. לאלה אשר ידם לא הייתה משגת קניית איגרות מלחמה מסוג ויקטורי, הנפיקה הממשלה תלושי חסכון מלחמה.

בקיץ 1940, לאור הצלחותיה של גרמניה הנאצית בכיבוש פולין, דנמרק, נורווגיה, בלגיה, הולנד, וצרפת, החלה ארצות הברית להתכונן בחשאי לכניסה למלחמת העולם השנייה. אחד ממוקדי הדאגה העיקריים של הממשל האמריקאי היה נושא מימון המלחמה. רבים מיועציו של הנשיא רוזוולט תמכו בהעלאת שיעור המס והטלת מלווי חיסכון על הציבור, כפי שגרס הכלכלן הבריטי ג'ון מיינרד קיינס. באופן תאורטי, גישה כזו הייתה מאפשרת הגדלת הוצאות הממשלה מבלי לעודד דהירה אינפלציונית. לעומת זאת, שר האוצר האמריקאי הנרי מורגנטאו העדיף תוכנית הלוואות מרצון והחל לתכנן בסתיו 1940 תוכנית איגרות מלחמה לאומית. כוונתו הייתה לנצל את האהדה לה זכו "איגרות התינוקות" (Baby Bonds), אשר נועדו למלחמה בהשפעת העוני בקרב תינוקות בתקופה שבין שתי מלחמות העולם, עם האלמנטים הפטריוטיים שהיו באיגרות המלחמה, ה"ליברטי בונדס", של מלחמת העולם הראשונה.

לצורך תכנון הצעת איגרות המלחמה גייס מורגנטאו את עזרתו של פיטר אודגארט, איש מדע המדינה שהתמחה בתעמולה. בעצתו של אודגארט החל משרד האוצר משווק את איגרות התינוקות כ"איגרות ביטחון", אשר הוצעה לציבור כסדרה E. אחריה באו אף סדרות F ו-G. הערך הנקוב של האיגרות החל מ-18.75 דולר, והן ניתנו לפירעון בתוך 10 שנים במחיר של 25 דולר. שווקו אף איגרות בשווי נקוב גבוה יותר, בין 50 ל-1,000 דולר וכולן היו איגרות לא סחירות. לאלה שהתקשו לרכוש איגרת, אף במחיר הנמוך ביותר, הוצעו בולי חיסכון בשווי 10 סנט, אותם ניתן היה לאסוף באלבומים שהוציא לאור משרד האוצר, עד שהחוסך קנה די בולים לפדות איגרת מלחמה. בעקבות המתקפה על פרל הארבור, ב-7 בדצמבר 1941, וכניסת ארצות הברית למלחמה, שונה שמן של האיגרות.

ועדת מימון המלחמה מונתה לפקח על מכירת כל איגרות המלחמה בארצות הברית, ומועצת הפרסום המלחמתית קידמה את מכירת האיגרות. לקידום מכירות האיגרות נעשה שימוש באמנות פופולרית של התקופה, כך למשל, בדמויות מתוך סדרות הנפשה של האחים וורנר ותערוכת ציורים נודדת של נורמן רוקוול. במסעי גיוס כספים לאיגרות המלחמה השתתפו אף רבים מכוכבי הוליווד. למעלה מ-250 מיליון דולר בפרסום נתרמו בשלוש השנים הראשונות להפצת האיגרות. במהלך המלחמה כ-85 מיליון אמריקאים רכשו איגרות מלחמה בשווי כולל של 185.7 מיליארד דולר.

בבריטניה נערך גיוס הון הדרוש למלחמת העולם השנייה, כמו גם הראשונה, בעזרת תנועת החסכונות הלאומית. במהלך מלחמת העולם השנייה החל מסע לחסכונות עבור המלחמה שנוהל על ידי משרד המלחמה הבריטי ובמסגרתו אורגנו אירועי חיסכון מקומיים, אשר פרסומם קודם בכרזות.

הממשל בגרמניה הנאצית לא ניסה לגייס מימון מן הציבור הגרמני באמצעות הצעת איגרות מלחמה, כפי שנהג המשטר בגרמניה בתקופת מלחמת העולם הראשונה. ממשלת הרייך לא רצתה כי בגרמניה יערך משאל עם בשאלת המלחמה, גם באופן של משאל עם עקיף, אשר ימדד ברמת ההיענות להצעה לרכוש איגרות מלחמה^[6]. במקום פנייה לציבור הרחב, בחר המשטר הנאצי לממן את מאמצי המלחמה בהלוואת כספים ישירות ממוסדות פיננסיים, תוך מתן בטוחות באיגרות חוב קצרות טווח. בנקאים גרמנים לא הביעו כל התנגדות לקבל כבטוחות את אותן איגרות חוב ממשלתיות. מוסדות פיננסיים העבירו כספים למשרד האוצר הגרמני בתמורה לשטרי חוב. בשיטה זו הועברו כספים, מבלי שהדבר פורסם בציבור, מ-40 מיליון חשבונות בנק והשקעות, לאוצר ממשלת הרייך, והומרו באיגרות מלחמה. באופן דומה הכריח נגיד בנק גרמני בנקים בצ'כוסלובקיה להעביר כספים בתמורה לאיגרות מלחמה. בתום מלחמת העולם השנייה היוו איגרות מלחמה גרמניות כ-70% מן ההשקעות של בנקים בצ'כוסלובקיה.

מעורבות קנדה במלחמת העולם השנייה החלה עם הכרזת מלחמה על גרמניה הנאצית ב-10 בספטמבר 1939, שבוע לאחר שבריטניה הכריזה מלחמה. כמחצית מהוצאות המלחמה של קנדה באו מאיגרות מלחמה, אשר נודעו בשם "ויקטורי בונדס", ואישורי חסכונות מלחמה. מכירת אישורי חסכונות מלחמה החלו במאי 1940 ונמכרו בידי מתנדבים שעברו מדלת לדלת וכן בבנקים, סניפי דואר, חברות השקעות וסוכנים מורשים אחרים. מועד פדיון אישורי החסכונות היה שבע שנ��ם והתמורה הייתה 5 דולר בעבור שווי נקוב של 4 דולר, אולם הייתה הגבלה על סכום הרכישה בגובה 600 דולר לאיש. אף שמכירות האישורים הכניסו 318 מיליון דולר ומיליוני אזרחים השתתפו במימון המלחמה, סך הכל הכנסות מאמץ זה היוו רק שבריר מסך ההוצאות הכולל.

מכירת ויקטורי בונדס הייתה מוצלחת יותר בגיוס הון. האיגרות הונפקו במהלך המלחמה בעשר סדרות וסדרה אחת יצאה עם תום המלחמה. על רכישת איגרות המלחמה לא הייתה הגבלת סכום. מועדי הפדיון של האיגרות נע בין שש לארבע-עשר שנים עם שיעורי ריבית שבין 1.5% ל-3% בהתאם למשך תקופת ההבשלה. האיגרות הונפקו בשווי נקוב שנע בין 50 ל-100,000 דולר. הקנדים רכשו איגרות מלחמה בשווי 12.5 מיליארד דולר, בממוצע 550 דולר לנפש. כמחצית מן האיגרות נמכרו לעסקים. סדרה ראשונה של הוויקטורי בונדס יצאה בפברואר 1940 עם מטרה לגייס 200 מיליון דולר, והגיעה לסכום היעד בפחות מ-48 שעות. הסדרה השנייה הונפקה בספטמבר 1940 והגיעה לסכום היעד של 300 מיליון דולר בערך באותה המהירות. אחד מאירועי מכירות איגרת החוב המלחמה היה If Day, במסגרתו הקנדים דימו השתלטות נאצית על העיר ויניפג.

בישראל הונפקו פעמים אחדות איגרות חוב ממשלתיות למימון הוצאות מלחמה. בחלק מהמקרים זה היה מלווה חובה ובמקרים אחרים - מילווה מרצון:

• המלווה הלאומי: מלווה מרצון למימון הוצאות מלחמת העצמאות, עליו החליטה מנהלת העם, לקראת הקמת המדינה.
• מלווה ביטחון: מלווה חובה שהוטל לאחר מלחמת ששת הימים.
• מלווה מלחמה: הוטל בעקבות מלחמת יום הכיפורים.
• מלווה שלום הגליל: הוטל כמלווה חובה בתחילתו של מבצע שלום הגליל. פירעון המלווה החל כעשר שנים לאחר גבייתו.

• מלווה חובה

• כרזות פרסום לאיגרות מלחמה אמריקאיות במלחמת העולם הראשונה
• פרסומת לקניית אגרות מלחמה משנת 1918 באתר הספרייה הלאומית
• דוד שי, רק בישראל: החיילים יורים, החיילים גם ישלמו, באתר ynet, 9 באוגוסט 2002