Plano Diretor Municipal

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O Plano Diretor Municipal (abreviado PDM) é o mecanismo legal que orienta a ocupação e desenvolvimento do território urbano das cidades, baseado em interesses coletivos e difusos, tais como a preservação da natureza e da memória, e de outro interesses de seus moradores.

No Brasil o plano é o "instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana"^[1], de acordo com a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade. Em outras palavras, o Plano Diretor Municipal é um instrumento para dirigir o desenvolvimento do Município nos seus aspectos econômico, físico e social^[2].

A cidade, como espaço onde a vida moderna se desenrola, tem suas funções sociais: fornecer às pessoas moradia, trabalho, saúde, educação, cultura, lazer, transporte etc. Mas, o espaço da cidade é parcelado, sendo objeto de apropriação, tanto privada (terrenos e edificações) como estatal (ruas, praças,  equipamentos etc)^[3], um planejamento adequado e racional é necessário para propiciar desenvolvimento econômico e social. E é partir daí que surgem os planos urbanísticos, com destaque para o Plano Diretor Municipal.

Dessa forma, seu objetivo geral é promover a ordenação dos espaços habitáveis do Município e estabelecer uma estratégia de mudança no sentido de obter melhoria de qualidade de vida da comunidade local^[3], viabilizando o pleno desenvolvimento das funções sociais do todo (a cidade) e das partes (cada propriedade em particular). Seus objetivos específicos dependem da realidade que pretendem transformar e serão definidos caso a caso.

O Plano de Diretor Municipal consiste em uma lei municipal e é condição para impor obrigações a proprietários de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, conforme estabelecido na Constituição Federal.

O planejamento urbano existiu, pelo menos de forma incipiente, desde o início da colonização portuguesa do Brasil, tornando-se mais constante e sofisticado com o desenvolvimento desta ciência por toda a Europa durante o Iluminismo, no século XVIII, com aplicação prática bastante extensa por todo o Brasil.^[4]

Com o fim da escravidão e sua decorrente migração urbana houve um aumento populacional nas cidades que resultou nos primeiros problemas urbanos do país - o surgimento de cortiços e favelas.^[5] De maneira muito incipiente, iniciaram-se os debates sobre a necessidade de melhoramento dos centros urbanos, com foco na estética e nas questões higiênicas. Foi nesse contexto que o prefeito do Rio de Janeiro Pereira Passos instituiu, no início do século XX, a operação Bota-Abaixo, expulsando do centro da cidade, de maneira autoritária, os moradores de baixa renda.^[6]

Com o crescente desenvolvimento de uma classe operária nas cidades e com o florescimento de ideias modernas de urbanismo fora do país, ganhou consciência coletiva a necessidade de planejar como um todo a cidade e organizá-la de forma racional. Surgiram, então, os primeiros urbanistas, dentre eles o francês Alfredo Agache, responsável em 1930 pelo que pode ser considerado o primeiro plano diretor no Brasil, o chamado Plano Agache^[7].

Como precursor, influenciou diversos outros planos diretores ao longo do século XX, que passaram a ser amplamente utilizados na forma de lei para regulamentar vários aspectos da vida nas cidades. Como exemplo, vemos os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, comuns em grandes metrópoles ao longo do período.

O aprofundamento do fluxo-migratório evidenciou, entretanto, a falta de complexidade e de sua capacidade de efetivamente implantar medidas de organização dos Plano Diretores vigentes. Os problemas passam a crescer espontaneamente, passando a atingir não mais apenas às questões habitacionais, mas também outros sistemas de infraestrutura.

É só com o fim da Ditadura Militar, com o fortalecimento dos movimentos sociais no início dos anos 80 buscando redução de desigualdades e democratização das cidades que se conquista, pela primeira vez, a previsão constitucional expressa do Plano Diretor com a Assembleia Nacional Constituinte de 1988, alçando-o a categoria de instrumento jurídico essencial para o desenvolvimento urbano de nossas cidades.  

O planejamento urbano, antes de se tornar uma norma jurídica, já era estudado pelos teóricos da Ciência da Administração e da Economia^[2]. Isso começou a mudar com a Constituição Federal de 1988, que marca o surgimento do Direito Urbanístico no Brasil e traz os contornos jurídicos do plano diretor municipal. Apesar de já existirem leis que dispunham sobre o planejamento urbano, o arts. 24 e 182 atribuíram ao Direito Urbanístico o caráter de disciplina jurídica^[3].

A principal característica que a Constituição assinalou ao Direito Urbanístico foi o de servir à definição e à implementação da política de desenvolvimento urbano, a qual tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (art. 182).

Também merece destaque a disposição de que o Plano Diretor Municipal é o instrumento competente para precisar a fluidez do conceito de função social da propriedade (art. 182, §2º). Isso significa que o conteúdo da função social da propriedade é preenchido pelo plano diretor. Sendo assim, a definição dessa função social passa necessariamente a depender de um planejamento urbano geral, e não de uma decisão pontual, isolada^[2].

Importante também o entendimento do Supremo Tribunal Federal^[8] de que o Plano Diretor é o instrumento legítimo para concretização da política de desenvolvimento e de expansão urbana, de modo que não é possível a criação de projetos urbanísticos de forma isolada e desvinculada do Plano Diretor.

Conforme o parágrafo primeiro do artigo 182, da CF, o Plano Diretor é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.

Ver artigo principal: Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), como lei federal e, portanto, norma geral de Direito Urbanístico, delineou o formato do Plano Diretor Municipal.

O art. 39 prescreve que a propriedade urbana cumpre sua função socia quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas^[9],  de acordo com as diretrizes do art. 2°.

O Plano Diretor, nos termos do art. 40 e seu § 1° do Estatuto da Cidade, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e parte integrante do processo de planejamento, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas, tudo em prol de uma cidade sustentável. Isso porque, para concretização das diretrizes do plano diretor são necessários recursos públicos, os quais demandam prévia autorização orçamentária^[2].

Outra previsão importante é que, assim como aqueles definidos na Constituição Federal (art. 182, §4º), os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade - como a outorga onerosa de direito de construir (arts. 28 e 29), direito de preempção (art. 25), entre outros - só podem ser aplicados concretamente caso haja planejamento urbano, instituído por meio do plano diretor. 

A Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de edição de plano diretor às cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes (art. 182, §1º) e para os Municípios em que o poder público queira impor obrigações ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado (art. 182, §4º, da Constituição Federal).

Ainda, o Estatuto da Cidade também estabelece a sua obrigatoriedade para a utilização dos instrumentos urbanísticos de intervenção urbana por ele definidos, conforme visto acima. 

Sendo assim, mesmo que o Município não esteja abarcado nas hipóteses que obrigam a edição do Plano Diretor, caso queira lançar mão desses instrumentos, será necessário editá-lo.

Interessante notar que, ainda que tenha sido na Constituição Federal de 1988 que tenha se consagrado o Plano Diretor Municipal, já havia uma previsão para municípios com mais de cinquenta mil habitantes a criação de plano de parcelamento do solo urbano, previsto primeiramente na conhecida Lei Lehmann (Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei nº 6.766/79), posteriormente absorvida pela disposição constitucional. 

Além disso, o art. 41 do Estatuto da Cidade também traz outras hipóteses, expandindo as exigências estabelecidas pela Constituição Federal. Por isso, alguns autores chegam, inclusive, a contestar a constitucionalidade desse artigo^[2].

O art. 41 estabelece a obrigatoriedade para as cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes (inciso I e em consonância com a Constituição Federal), integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas (inciso II), onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal (inciso III), integrantes de áreas de especial interesse turístico (inciso IV), inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (inciso V), incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (inciso VI).

Merece destaque o Acórdão do Supremo Tribunal Federal^[10] que julgou inconstitucional a possibilidade do Estado de Goiás de fixar a obrigatoriedade de edição do Plano Diretor para cidades com mais de cinco mil habitantes, abaixo do estabelecido na Constituição Federal. Isso porque fere a autonomia dos Municípios com número de habitantes entre cinco e vinte mil.

Ademais, omitir-se na instituição do Plano Diretor é o mesmo que negar execução à lei federal, incorrendo o Prefeito Municipal em crime de responsabilidade, conforme estatui o art. 1°, XIV, do Decreto-lei federal n° 201/67, que dispõe sobre a responsabilidade de Prefeitos e Vereadores^[9].

Importante destacar também que o Plano Diretor deverá seguir as normas do Estatuto da Cidade, pois ter um plano que não esteja de acordo com a lei é o mesmo que não ter qualquer instrumento para a execução da política de desenvolvimento e expansão urbana.

O Plano Diretor Municipal é uma lei municipal, devendo, portanto, ser aprovado pela Câmara Municipal, via de regra por dois terços dos vereadores, a exemplo da previsão do artigo 87 da Lei Orgânica de Belo Horizonte^[9].

A Constituição Federal teve como intenção vincular o planejamento urbano a um  ato do Poder Legislativo do Município (art. 182, §1º). Dessa forma, não basta apenas uma decisão do Chefe do Poder Executivo para promoção do desenvolvimento urbano, mas uma ação em conjunto com o Poder Legislativo municipal, de modo que o processo inteiro de elaboração seja feito pelos dois poderes em conjunto com a população e associações representativas da comunidade por meio de audiências públicas e pela publicidade e transparência total dos atos e documentos de estudo.

Segundo o Professor Hely Lopes Meirelles, o Plano Diretor não pode ser divido em várias leis esparsas, devendo respeitar ao princípio da unicidade. Da mesma forma, não pode haver dois planos vigentes para o mesmo município, uma vez que deve sempre englobar todo o território do município.^[11]

De forma a não engessar demais as normas urbanísticas previstas no Plano Diretor e não causar um descompassamento prejudicial entre a realidade urbana e as políticas de desenvolvimento, há previsão no Estatuto da Cidade (art. 40 §3º) para que este seja revisado, pelo menos, a cada dez anos, sendo comum, ao mesmo tempo, revisões periódicas pontuais. Dessa forma, garante-se que o Plano Diretor acompanhará as alterações sociais, econômicas e tecnológicas, bem como o crescimento da cidade e as novas necessidades decorrentes das alterações do perfil de cada município. Tratando-se de lei municipal, suas posteriores alterações também deverão vir na forma de lei municipal, observado o competente processo legislativo.

É importante destacar que as formas de parcelamento, uso ou ocupação do solo não necessariamente devam ser inteiramente disciplinadas pela Lei do Plano Diretor, de acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral^[12]. Há determinados modos de aproveitamento do solo urbano que, pelas suas singularidades, podem, legitimamente, receber disciplina jurídica autônoma pelos Municípios, de acordo com a competência atribuída pela Constituição Federal.

Há certamente um caráter político-jurídico na elaboração do Plano Diretor, mas também há necessidade de contar com conhecimentos técnicos que requerem profissionais de formação específica (arquitetos, urbanistas, engenheiros etc). Os projetos que estes venham a desenvolver no contexto de elaboração do plano, por necessitarem de contratação formal, devem passar pelo processo de licitação da Lei nº 8.666/93, sem prejuízo das eventuais exceções previstas. 

Conforme o artigo 182, §1º da Constituição Federal, é o Plano Diretor o "instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana". 

O texto constitucional delineou, basicamente, três “contornos jurídicos básicos”^[5] para o Plano Diretor Municipal: (i) sua instituição por meio de lei municipal, de competência do Poder Legislativo Municipal; (ii) ser um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana; (iii) sua edição obrigatória para cidades com mais de vinte mil habitantes e facultativas às com população inferior a esse número.

O Estatuto da Cidade estabeleceu o conteúdo mínimo do Plano Diretor em seu art. 42, incluindo, por exemplo: (i) à delimitação das áreas urbanas poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização; e (ii) um sistema de acompanhamento e controle.

Existem ainda mais exigências mínimas do Estatuto da Cidade sob o Plano Diretor delineados no art. 42-A, mas aplicáveis apenas aos municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de desastres naturais. Dentre as exigências, tem-se:

1. um mapeamento das áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;
2. planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;
3. medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; dentre outras elencadas.

A Administração Pública Municipal é a responsável por executar a política urbana por meio do Plano Diretor Municipal, não somente pela previsão constitucional, como por esta conhecer melhor a realidade local e os anseios da comunidade, estando mais aparelhada e com servidores mais qualificados. Desse modo, a realização de tal ato se dá com os próprios recursos materiais e aproveitamento do pessoal do Executivo.^[9]

Apesar disso, a elaboração do Plano Diretor Municipal pode ser concedida por meio de licitação a terceiro, pessoa física ou jurídica. Uma empresa privada com os objetivos de planejamento urbano ou um profissional engenheiro experiente são exemplos de quem poderia realizar tal empreitada. A coordenação, porém, sempre fica incumbida aos órgãos municipais afins, bem como a elaboração do projeto de lei de Plano Diretor não deixa de ser de competência da Secretária Municipal de Assuntos Jurídicos ou de órgão equivalente.^[9]

Pode-se dividir a elaboração do Plano Diretor Municipal em quatro fases:

1. Estudos Preliminares: avaliação sumária da situação e dos problemas de desenvolvimento urbano, estabelece as características e o nível de profundidade dos estudos subsequentes e institui a política de planejamento municipal.
2. Diagnóstico: pesquisa e análise em profundidade dos problemas de desenvolvimento, identifica e considera as variáveis para a solução desses problemas e prevê sua evolução.
3. Plano de Diretrizes: fixa a política para a solução dos problemas escolhidos e fixa objetivos e diretrizes da organização territorial
4. Instrumentação do plano: (estudo e elaboração do instrumento de atuação, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifica as medidas para atingir os objetivos escolhidos.

Um grande ponto de destaque na elaboração do Plano Diretor Municipal são as audiências e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade. Com previsão no Art. 40, §4º do Estatuto da Cidade, os Poderes Legislativo e Executivo são os promotores dessas audiências públicas, além de serem responsáveis pela publicidade e pelo acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. 

Assim, devem tomar as medidas necessárias para agendar as audiências e debates públicos, com a convocação da população e dos segmentos representativos da comunidade, fornecendo-lhes, sempre a tempo, os estudos, desenhos, plantas, documentos e justificativas correspondentes, a fim de se propiciar o suporte a essas discussões públicas. A orientação à comunidade deve ser executada por pessoal capacitado e conhecedor do processo inteiro.

Tais atos devem ser todos constados em atas, que devem ser lavradas pelas autoridades competentes e assinadas pelos presentes em cada sessão e juntadas, conforme o caso, ao processo de elaboração ou ao processo legislativo de instituição do Plano Diretor.

Não obstante a participação popular não ter poder de veto, uma vez que não substitui os órgãos governamentais do Município,  as audiências e debates públicos são uma forma democrática de gestão, de modo a possibilitar a análise e reconsideração dos fatos por meio da manifestação dos interesses envolvidos. 

Também fica a cargo do Município a implantação e fiscalização das regras do Plano Diretor Municipal. A primeira trata da observância e execução de seus dispositivos, quando já em vigor a lei do Plano Diretor Municipal. É possível, caso haja necessidade, a edição de leis específicas para a regulamentação dessa fase e a elaboração de planos executivos, conforme disposto no art. 5º do Estatuto da Cidade, que trata da lei municipal específica para “o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação”.^[9]

A fiscalização, por sua vez, envolve o exercício do poder de polícia municipal, tendo em vista conformar a atuação das pessoas físicas e jurídicas e estas públicas (União, Estado, Município), governamentais (empresa pública, sociedade de economia mista) e privadas (sociedades mercantis, industriais, de prestação de serviços) aos termos, condições e procedimentos prescritos e regulados pela lei do Plano Diretor e seus regulamentos.^[9]

O Estatuto da Cidade ampliou o rol de hipóteses em que pode incorrer o prefeito em improbidade administrativa (art. 52). Dentre as novas previsões, incluiu-se a obrigação de tomar as providências necessárias para cumprir, por exemplo, a revisão do Plano Diretor a cada dez anos ou mesmo a convocação das audiências públicas com a população durante a elaboração do projeto do Plano.

Apesar de não tão comuns, os casos em que se imputou improbidade administrativa a um prefeito por não elaboração do Plano Diretor existem. Em 04 de novembro de 2011, o prefeito Luiz Fernando de Ávila Leivas, do Município de Pinheiro Machado, foi condenado por improbidade administrativa após insistentemente se negar a elaborar um Plano Diretor para seu município. O prefeito entendia que pelo fato do município de Pinheiro Machado ter menos de 20 mil habitantes, não seria obrigado a elaborar o plano. Entretanto, ficou decidido na sentença proferida pelo Juiz Dr. Cristian Prestes Delabary da comarca de Pinheiro Machado, após ação civil pública movida pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul, que a existência de empreendimentos e atividades que poderiam causar impactos ambientais na região tornava a elaboração do Plano Diretor obrigatória nos termos do artigo 41, inciso V do Estatuto da Cidade^[13]. O Prefeito Luiz Fernando de Ávila Leivas estava com a razão. Conforme o Estatuto das cidades, o Plano Diretor determina aos municípios com população superior a 20 mil habitantes a obrigatoriedade de sua elaboração. O Prefeito Luiz Fernando de Ávila Leivas restou inocentado quando recorreu na segunda instância. Planos Diretores Municipais das capitais dos estados

Exemplos de Planos Diretores, considerando as cidades capitais de estados do Brasil.

Um Plano Diretor Municipal (PDM) é um componente do plano municipal de ordenamento do território, ou seja, um documento regulamentador do planeamento e ordenamento do território de um dado município em Portugal. O PDM é elaborado pela Câmara Municipal e aprovado pela assembleia municipal.

Neste documento está definida a organização municipal do território, onde se estabelece a referenciação espacial dos usos e atividades do solo municipal através da definição de classes e categorias relativas ao espaço, identificando as redes urbanas, viária, de transportes e de equipamentos, de captação, os sistemas de telecomunicações, tratamento e abastecimento de água entre outras. É constituído por três documentos diferentes: o regulamento, que tal como o nome indica agrupa as condições legais que devem ser cumpridas na ocupação do solo municipal; a planta de ordenamento que representa o modelo de estrutura espacial do território municipal de acordo com os sistemas estruturantes e a classificação e qualificação dos solos, e também as unidades operativas de planeamento e gestão definidas; e a planta de condicionantes que identifica as servidões e restrições de utilidade pública em vigor que possam constituir limitações ou impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento.

Para além dos três documentos base do plano existem ainda vários documentos que completam a utilização do mesmo. Acompanham também o PDM os estudos de caracterização do território municipal, um relatório com objetivos estratégicos e opções adotadas no modelo de organização espacial e sua fundamentação técnica.

Referências

• DGOTDU - Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

• Portal de arquitetura e urbanismo
• Portal do direito