Veto

Le substantif masculin^[2] est un emprunt^[3] au latin veto, première personne du singulier de l'indicatif présent du verbe vetare^[2].

Depuis la réforme de l’orthographe de 1990, il est recommandé d’utiliser la graphie véto^[4].

En droit constitutionnel, le véto ou droit de véto peut être défini comme la « faculté d'empêcher » du chef d'État, prérogative du chef de l'État de s'opposer à l'entrée en vigueur de lois préalablement adoptées.

L'origine de ce droit s'inscrit dans le « droit de sanction royale », pratiqué sous forme de droit de « refus de sanction ».

À la suite de Jean-Jacques Chevallier^[5], la doctrine classique distingue le véto absolu, le véto suspensif et le véto translatif. La distinction est la suivante :

• véto absolu : empêche les parlementaires de voter la loi ;
• véto suspensif : suspend la loi pendant une période ou jusqu'à la réalisation d'une condition ;
• véto translatif : selon Yves Nau, « prérogative consistant à faire trancher par le corps électoral un litige majeur entre le chef de l’État et le Parlement, qui tous deux se réclament de la confiance populaire pour défendre leurs points de vue et notamment le contenu d’un acte législatif ».

Le « veto partiel » porte quant à lui sur une part d'une loi donnée.

De manière extensive, le véto comprend le « droit de demander une nouvelle délibération » de la loi.

Le véto fut donné au début de la République romaine au tribun de la plèbe pour s'opposer à toute décision d'un autre magistrat, quel que soit son rang, y compris à l'encontre d'un autre tribun de la plèbe, ou à une décision du sénat romain^[6].

Dans le système de Westminster et dans la plupart des monarchies constitutionnelles, le pouvoir de véto est exercé en suspendant l'accord royal qui est en principe le dernier pouvoir, rarement utilisé, par le monarque ou son représentant.

Du XVI^e siècle à 1903, les couronnes de France, du Saint-Empire romain germanique (puis de l'Autriche) et d'Espagne ont pu émettre une exclusive contre un ou plusieurs candidats à la papauté. Par exemple, le cardinal Fabrizio Paolucci, secrétaire d'État, était le candidat favori pour la succession à Clément XI, en 1721, mais il était trop favorable aux positions françaises et l'empereur Charles VI de Habsbourg usa de son droit de véto pour empêcher son élection. Le conclave se conclut donc par l'élection d'un cardinal qui n'était pas compromis, Michelangelo Conti, qui prit le nom d'Innocent XIII. Après la mort de ce dernier, en 1724, Paolucci fut de nouveau un des candidats favoris au trône pontifical; mais encore une fois il ne fut pas élu en raison du véto impérial.

En droit canadien, il n'est pas nécessaire pour un premier ministre fédéral ou provincial d'exercer un veto au sein du Parlement ou d'une assemblée législative provinciale, le premier ministre exerçant simultanément le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif en vertu des règles du système de Westminster. Si le premier ministre se trouve à être en désaccord avec un projet de loi soumis par des députés de son propre parti, il peut avoir recours au whip de son parti pour obliger les députés à rentrer dans le rang et pour faire en sorte que le projet de loi n'aura aucune chance d'être adopté. En cas de gouvernement minoritaire, le premier ministre n'a pas de veto, mais il peut menacer d'aller en élections si les partis d'opposition risquent de voter contre son parti sur une question d'importance. En outre, il arrive aussi des situations où le premier ministre demande la prorogation du parlement lorsqu'il se sent piégé par les partis d'opposition^[7].

De plus, en vertu des règles de la Loi constitutionnelle de 1867, le premier ministre fédéral possède aussi un pouvoir constitutionnel de désaveu et réserve, mais bien que ce pouvoir n'ait jamais été officiellement aboli, il est tombé en désuétude, les dernières utilisations remontant respectivement à 1943 et 1961^[8].

Le Sénat espagnol dispose d'un droit de veto sur les projets et propositions de loi qui lui sont soumis après leur adoption par le Congrès des députés, que lui confère l'article 90 de la Constitution. Le veto doit être approuvé à la majorité absolue dans les deux mois qui suivent la réception du texte. Dans ce cas, le projet ou la proposition de loi est renvoyé au Congrès, qui peut lever le veto par un vote à la majorité absolue, ou à la majorité simple passé un délai de deux mois.

Aux États-Unis, au niveau fédéral, le président peut mettre son veto à une loi votée par le Congrès des États-Unis, mais ce droit n'est pas absolu. Une majorité des deux tiers de chaque assemblée peut passer outre. Le veto a été utilisé pour la première fois par le président George Washington le 5 avril 1792 et le Congrès en a surmonté un le 3 mars 1845.

Les gouverneurs et les législatures d'État ont des mécanismes similaires de veto et des possibilités de le contourner.

Lorsqu'une loi est adoptée par le Congrès dans les dix derniers jours de sa session, le président peut effectuer un veto de facto, en ne promulguant pas la loi, mais en ne lui opposant pas non plus formellement son veto. Cette manœuvre, surnommée pocket veto, présente, pour le président, l'avantage que le Congrès ne peut alors pas surmonter ce veto par un vote, puisque, en droit, le président n'a pas opposé son veto. S'il souhaite qu'un texte qui a fait l'objet d'un pocket veto soit promulgué, le Congrès est alors dans l'obligation de reprendre le processus législatif depuis le début. Cependant, le Congrès peut préemptivement éviter les pocket veto en désignant un agent chargé de recevoir les communications (dont les vetos) avant de suspendre sa session, ce qui a eu lieu de nombreuses fois.

En totalité, celui-ci sera utilisé 2 500 fois depuis sa création en 1787, et répandu par Frankelin D.Roosvelt^{[Par qui ?]}.

En France, sous la Révolution, la Constituante accorde à Louis XVI un droit de véto suspensif. Celui-ci est valable pour les deux législatures suivantes (une législature durant 2 ans), soit six ans au maximum (11 septembre 1789 et confirmé dans la Constitution de 1791)^[9].

Le 11 septembre 1789, le principe du véto royal est adopté à une forte majorité : 733 voix pour, 143 contre, 76 abstentions^[10] ; puis le véto suspensif, à une majorité moindre : 673 voix pour, 325 contre, 11 abstentions^[11]. Aux yeux des monarchiens (Jean-Joseph Mounier), cela contribuait à affaiblir l'exécutif par rapport au législatif. Cela valut à Louis XVI le surnom de « Monsieur Veto ».

Louis XVI a utilisé cinq fois son droit de véto^[12],[13] :

• le 12 novembre 1791, contre le décret du 9 novembre relatif aux émigrés ;
• le 19 décembre 1791, contre le décret du 27 novembre relatif aux prêtres assermentés ;
• le 20 janvier 1792, contre le décret du 29 septembre 1791 sur la nomination des huissiers des tribunaux criminels^[14].
• le 7 juin 1792 sur la formation d'un camp de 20 000 hommes sous Paris ;
• le 12 juin 1792, contre le décret du 27 mai relatif aux prêtres réfractaires.

Sous la Restauration, Louis XVIII s'abstient d'user de son droit de véto^[15].

Sous la monarchie de Juillet, Louis-Philippe I^er n'utilise pas son droit de véto^[16],[17].

Sous la V^e République, l'article 10, alinéa 2, de la Constitution du 4 octobre 1958 confère au président de la République le droit de surseoir à la promulgation^[18],[19] d'une loi adoptée par le Parlement en demandant à celui-ci une « nouvelle délibération » de tout ou partie de ses articles. Il s'agit d'une prérogative traditionnelle du chef de l'État qui est parfois analysée comme lui conférant un droit de véto suspensif^[20],[21].

Sous la II^e République, l'Assemblée nationale l'introduit — à l'initiative d'Alexis de Tocqueville^[19],[22] — à l'article 58 la Constitution du 4 novembre 1848^[23] ; sous la III^e République, l'Assemblée nationale la reprend : elle figure d'abord à l'article 2, alinéa 2, de la Constitution de Broglie, loi constitutionnelle provisoire du 13 mars 1873^[23] puis à l'article 7, alinéa 2, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, sur les rapports des pouvoirs publics^[23] ; sous la IV^e République, l'Assemblée constituante la reprend elle aussi : elle figure à l'article 36, alinéa 2, de la Constitution du 27 octobre 1946^[23],[24].

Sous la III^e République, nul président de la République ne fait usage de sa faculté de demander une nouvelle délibération^[25].

Sous la IV^e, les présidents de la République en font usage douze fois^[26],[27] : huit au cours de la I^re législature, trois au cours de la II^e et une au cours de la III^e[28].

Sous la V^e, François Mitterrand en fait usage deux fois : la première, le 13 juillet 1983, afin de permettre au Parlement de retirer la loi sur l'Exposition universelle de 1989^[29] ; la seconde, le 9 août 1985, afin de permettre au Parlement de revoir la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie^[29]. Jacques Chirac en fait usage une fois, le 4 avril 2003, afin de permettre au Parlement de revoir l'article 4 de la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques^[29].

Sous la V^e République, certaines prérogatives du Sénat sont considérées comme lui conférant un droit de véto. Il concerne les lois organiques relatives au Sénat^[30] et les lois portant révision de la Constitution^[31].

Le président de la République italienne dispose d'un droit de veto pour la désignation des ministres^[32].

Au Conseil de sécurité des Nations unies, les cinq membres permanents (les États-Unis, la Russie, la Chine, la France, Royaume-Uni) ont un droit de veto. Si l'un de ces pays met son véto à une proposition, elle est obligatoirement rejetée. On peut citer les exemples de la crise du canal de Suez (1956), ou en 1976 la résolution à propos des Comores. Le droit de veto américain a également contribué à fournir le meilleur soutien politique de l'entité israélienne, empêche la prise de toute décision du Conseil de sécurité obligeant Israël d'arrêter l'occupation des territoires palestiniens et à la violence contre le peuple palestinien ou l'échec de toute résolution condamnant l'usage excessif d'Israël de la force, en particulier dans la guerre du Liban en 2006 et Gaza à la fin 2008 a conduit à douter de la crédibilité des Nations unies en raison du veto américain.

Aux XVII^e et XVIII^e siècles, dans la Diète de Pologne était appliqué le principe dit du liberum veto, la « liberté de ne pas consentir ». Pour un député, il suffisait de crier en séance : liberum veto pour interrompre la séance et rendre invalides toutes les décisions préalablement adoptées. Il suffisait d'une seule voix et ce ne devait pas être un député particulier : n'importe qui pouvait bloquer toute action législative. Cet usage, peu à peu transformé en loi, était la conséquence du principe que la promulgation des lois semblait exiger l'unanimité.

Très vite, ce véto devint une manifestation d'un sens paranoïaque d'absolue égalité et eut comme conséquence l'anarchie et l'effondrement de l'État polonais. Le député le plus insignifiant (ou le plus corrompu) pouvait bloquer le travail de centaines d'autres et menacer le futur de la nation polonaise. Le liberum veto devint le symbole de la profonde crise interne de cet État qui, de facto, n'exista plus pendant cent vingt ans.

Dans le système politique actuel, le président de la République de Pologne dispose d'un droit de véto sur les textes adoptés par le parlement, qui peut le contrer par un vote adopté à la majorité des trois cinquièmes des voix de la Diète.

Typiquement, un véto s'applique à une pièce de législation complète. Quelques États aux États-Unis ont accordé à leurs gouverneurs le pouvoir additionnel du véto à la ligne. Son abus le plus célèbre intervint quand le gouverneur du Wisconsin, Tommy Thompson, a barré des lettres individuelles dans le texte qui lui était soumis, ce qui donna une signification différente au texte.

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