Statsbudsjettet

Statsbudsjettet er Norges statsbudsjett. Budsjettet omhandler den norske statens utgiftsrammer og anslåtte inntekter i et kalenderår. Det gir regjeringen og etatene i staten fullmakt til å bruke penger, og fastsetter retningslinjene for pengebruken. Det fastsetter også satsene for innkreving av skatter og avgifter og anslår hvor store inntekter dette totalt sett vil gi (skatte- og avgiftsprovenyet).

Vedtak av Statsbudsjettet er ved siden av lovgivningen Stortingets viktigste gjøremål. Budsjettet vedtas med hjemmel i Norges Grunnlovs § 75 d som sier: «Det tilkommer Stortinget .... å bevilge de pengesummer som er nødvendige for å dekke statens utgifter» (før 2014: det tilkommer Stortinget «at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Pengesummer».) I mangel av en lov som regulerer budsjettprosessen, har Stortinget vedtatt Statens bevilgningsreglement som regulerer budsjettering og regnskapsførsel. Stortingets forretningsorden gir bestemmelser om blant annet framlegg og behandling av statsbudsjettet og regnskapet. Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og normer for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Økonomiregelverket skal også sikre at statlig pengebruk og resultatoppfølging følger Stortingets vedtak.

Finansdepartementet utarbeider statsbudsjettet sammen med et nasjonalbudsjett, som er en mengde anslag for hele den økonomiske utviklingen og er styrende for rammene i statens eget budsjett. Våren etter at budsjettåret er over utarbeider departementet et statsregnskap (Stortingsmelding nr. 3). Statsregnskapet er delt inn i et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap over statens eiendeler og gjeld (balanse). Det viser hvordan pengene har blitt brukt i budsjettåret og hvordan kapitalbalansen har endret seg, og gir svar på om inneværende års budsjettering var riktig og realistisk.

Det norske statsbudsjettet har både politiske, administrative og konstitusjonelle (demokratiske) funksjoner. Ulik politisk teori gjør det mulig å identifisere minst seks hovedfunksjoner for statsbudsjettet:^[2]

• Fastslå prinsipper og retningslinjer for statens ressursbruk, herunder folketrygden.
• Foreta overføring til kommunesektoren, med både øremerkede og frie midler.
• Fastslå satsene for et års forutsigbar innkreving av skatter og avgifter.
• Fungere som instrument i finanspolitikken, det vil si økonomisk styring gjennom offentlige utgifter, overføringer og skatter.
• Fungere som formell fullmakt for staten og dens virksomheter til å foreta drift, investeringer, overføringer, ansettelser og resultatoppfølging.
• Sikre demokratisk behandling av, og innsikt i statens virksomhet.

Utgiftene er delt inn i drift og investeringer, og siden investeringer kan pådra nye inntekter over tid skal disse budsjetteres eksplisitt. Inntektene er delt inn i direkte skatter (statsskatt), indirekte skatter (avgifter), og virksomhetenes øvrige inntekter (gebyrer, tjenestesalg og så videre). Statsbudsjettet er altså den formelle fullmakten statlige virksomheter har til å innkreve de avgifter, gebyrer, og øvrige inntekter de erverver.

Prinsippene for Statsbudsjettet er nedfelt i Bevilgningsreglementet.^[3] Det ble vedtatt i 1928 og revidert i 1959 og 2005.^[4] Dette var mer formelle og språklige endringer som ikke endret selve budsjettmetodene nevneverdig. De reelle metodeendringene i 1924, 1928 og 1961 er beskrevet nedenfor under kapitlet «Statsbudsjettets historie». Hovedprinsippene for budsjettet er relativt uendret gjennom de siste åtti årene:^[5]

• Fullstendighetsprinsippet – budsjettet skal omfatte alle statlige utgifter og inntekter. Av dette prinsippet følger kravet om realistisk budsjettering. Det er for eksempel ikke godtatt å stille opp utenlandsbudsjett på siden av det formelle, selv om man bare måtte anvende oljeinntekter i et slikt ekstrabudsjett. Men det er unntak fra prinsippet – statsbudsjettet omfatter ikke budsjettene til statlige fond, helseforetak, særlovselskaper, fullmaktsselskaper eller statseide bedrifter. Bare statens årlige transaksjoner med slike fond, foretak eller bedrifter tas med.
• Enhetsprinsippet – det skal være mulig å bruke alle inntekter til å dekke alle utgifter. Av dette følger ønsket om et fleksibelt statsbudsjett med minst mulig øremerking av inntekter. Det er for eksempel ikke mulig å øremerke statlige bompengeinntekter til veiformål, selv om inntekten kommer fra bilister som bruker veier. Dette prinsippet skal blant annet styrke Stortingets evne til å prioritere politisk mellom ulike formål.
• Bruttoprinsippet (1884) – det skal budsjetteres med bruttobeløp, ikke nettobeløp. Av dette følger kravet om å føre både inntekter og utgifter for seg både i hvert kapittel og for hver enkelt virksomhet. Det er unntak for en rekke såkalte «nettobudsjetterende virksomheter», som først og fremst omfatter universiteter og flere høyskoler, statlige institutter og forskningsråd, Sametinget, med flere. Men Statens direkte transaksjoner med disse skal likevel følge bruttoprinsippet.
• Kontantprinsippet (1924) – det skal budsjetteres med en inntekt eller utgift i det året den betales (bokføres). Motivet bak prinsippet i 1924 var de mange bevilgningene som ble overført fra år til år, og som svekket oversikten i budsjetteringen. Praksis med å anslå inntekter og utgifter etter når de er bokført letter den finansielle aktivitetsstyringen som står sentralt i statsbudsjettet. Det gjør det også enklere for virksomhetene som slipper å tenke på problemet med riktig avskrivningssats for investeringer. Slik avviker regnskapsføringen fra den i ikke-statlige virksomheter, hvor regnskapsloven følger aktivitetsprinsippet og posterer aktivitetene når de påløper, leveres eller mottas. Årsaken til avviket er at statsbudsjettet fokuserer på formelle og bindende vedtak, mens en bedrifts budsjett mer er en «plan» som ikke er bindende for andre enn bedriften selv. Statsbudsjettet vil normalt vise effekten av skatte- og avgiftsvedtak dobbelt, dvs. både bokført (kontantprinsippet) og påløpt (aktivitetsprinsippet), men det er altså den første føringen som er den gjeldende i budsjettet. Unntaket fra kontantprinsippet er statlig forretningsdrift, for eksempel helseforetakene, som følger regnskapsloven.
• Ettårsprinsippet (1814, 1869) – budsjettet skal bare føres for ett år av gangen, og et storting kan ikke binde opp det neste stortingets budsjettering. Dette er grunnlovsfestet (Grl §75) og skal sikre bedre oversikt over utgifter og inntekter i den økonomiske styringen. At utgiftene bare kan bevilges for ett år av gangen er ikke lovfestet, men grunnloven fastslår at skattene og avgiftene må vedtas årlig, og det er vanlig å tolke at det samme gjelder utgiftene. Av dette følger også at utgiftsfullmakter er å regne som kansellert dersom de ikke benyttes i løpet av budsjettåret. Som en hovedregel kan likevel inntil 5 % av driftsbevilgningene overføres, og investeringsmidler kan ved særskilt vedtak overføres til neste budsjettår inntil to ganger. Det kan siden 1991 også forskutteres framtidige bevilgninger ved særlig store materiellinvesteringer, eller når staten ikke har fullt herredømme over framdriften.^[6] Stortinget kan også forskuttere at det over et visst antall år skal bevilges en viss pengesum til en langsiktig investeringsprosjekt, slik man gjør for eksempel ved utbygging av Nødnett og bakkenett for fjernsyn. Men vedtakene er ikke formelt bindende og må gjentas i budsjettet for hvert år. En rekke land har langt større mulighet til å overføre bevilgninger enn Norge, mens noen land (som Sverige) bruker flerårsbudsjetter for å sette utgiftsrammer som begrenser utgiftsveksten.

Det er forøvrig en kuriositet at Statsbudsjettet i Norge strakk seg fra juli til juni helt fram til 1961, da det ble endret slik at det fulgte kalenderåret.

Statsbudsjettets forhold til lovverket er todelt. Stortingets budsjettvedtak må generelt være i overensstemmelse med lovverket. Bevilgninger kan vise seg å være lovstridige, for eksempel dersom de innebærer ulovlig statsstøtte etter EØS-avtalen. På den annen side er Stortinget den lovgivende makt, og det er to typer størrelser som fastsettes gjennom lovvedtak: Satser for overføringer til private (for eksempel trygdesatsene), og satser for skatter og avgifter (for eksempel inntektsskatten eller alkoholavgiften).

Mål- og resultatstyring er sammen med rammestyring gjeldende styringsprinsipp i statlig forvaltning, og ble tatt inn i Bevilgningsreglementet i 1985. Statlige virksomheter fulgte etter innen 1990. Departementenes budsjettering, oppfølging og kontroll skal bygges på, og eksplisitt omtale, mål- og resultatstyring. Mål og resultatkrav settes siden 1992 opp for virksomheten i hvert enkelt budsjettkapittel i statsbudsjettet, og rapporteres i statsregnskapet.

Resultatrapportering gjør det mulig å sammenlikne oppsatte mål med endelig resultat, og på den måten avgjøre hvor vellykket aktiviteten har vært. Samtidig fordrer systemet at storting og regjering/departement gir de enkelte statlige virksomheter friheter til å utforme aktiviteten selv. Erfaringene fra 1970-tallets utgiftsvekst lå bak innføringen av mål- og resultatstyring, og det er vanlig å anta at innføring av periodiseringsprinsippet i budsjetteringen ville ha styrket denne styringen ytterligere.^[7]

Imidlertid er mål- og resultatstyringsordningene også blitt kraftig kritisert. Særlig fagbevegelsen, men også politiske partier på venstresiden, har hevdet at mål- og resultatstyring er en form for new public management. Videre blir det hevdet at slik styring av offentlig sektor gir et overfokus på administrativ ledelse, gir mindre rom for politisk styring og redusert mulighet for ansatte til å være med i utviklingen av offentlige tjenester.^[8] Forskere har også hevdet at effektivitetsgevinsten er overdrevet.^[9]

Statsbudsjettet og -regnskapet avviker vesentlig fra en bedrifts budsjett og regnskap på tre punkter:

• Statsbudsjettet benytter kontantprinsippet og fører utgifter og inntekter på transaksjonstidspunktet, mens bedrifter fører disse på det tidspunkt hvor kjøp eller salg pådras.
• Statsbudsjettet behandler realkapitalen i ettårsperspektiv og fører ikke alle eiendelene i balansen. I en bedrift fordeles investeringer i realkapital i årlige kapitalkostnader (avskrivninger), mens staten kostnadsfører investeringene når de foretas.
• Statsbudsjettet fører ikke kontantstrømoppstilling, fordi det ikke er nødvendig med en så detaljert lønnsomhets- og likviditetsstyring for en stat som for en bedrift.

Et alternativt føringsprinsipp for statsbudsjett og -regnskap er periodiseringsprinsippet (engelsk: accrual accounting). Det innebærer at det er kostnader og opptjente inntekter som registreres, slik regnskapsloven krever av norske bedrifter. Regnskapet vil da vise forbruket av ressurser (arbeidskraft, kapital mv.) i det enkelte år, uavhengig av når betaling skjer. Periodiseringsprinsippet medfører også en systematisk oppstilling av eiendeler og forpliktelser (gjeld) gjennom balansen. OECD har foreslått en overgang fra kontantprinsipp til periodiseringsprinsipp, og en rekke land har innført det for statsregnskapet - ofte som ledd i omfattende privatisering eller liberalisering av den økonomiske politikken.^[10]

Kommunesektoren budsjetterer på en annen måte enn staten.^[11] Det er kommuneloven som regulerer kommunenes budsjett og regnskap, og det har i seg elementer av bedriftenes regnskapsprinsipper. Derimot benytter ikke kommunene periodiseringsprinsippet, men kontantprinsippet slik staten også gjør.

Kommunebudsjettet bygges opp med basis i årsregnskapet, som for en kommune eller fylkeskommune skal bestå av :

• driftsregnskap (inkl. avskrivinger)
• investeringsregnskap
• balanseregnskap
• økonomiske oversikter
• obligatoriske noteopplysninger

Varige driftsmidler blir utgiftsført i sin helhet i anskaffelsesåret (i investeringsregnskapet), men blir også aktivert i balansen og avskrevet i driftsregnskapet. Dette må ses i sammenheng med at kommuneregnskapet er bevilgningsorientert, det vil si at regnskapet skal vise bruk av midler i henhold til bevilgning (i årsbudsjettet) og dette kravet gjelder også for investeringer. Det er frivillig om kommunen vil avsette midler for avskrivninger.

Kravet om særskilt investeringsregnskap som omfatter anskaffelse og avhendelse av anleggsmidler med full utgifts- og inntektsføring, er særegent for kommuneregnskapet. Dette medfører at tilsvarende totale utgiftsførte estimater må vises i kommunebudsjettet.

Statsbudsjettet består egentlig av tre deler, selv om bare de to siste hører med til det formelle budsjettet og vedtas i Stortinget:^[12]

• Nasjonalbudsjettet – (Melding til Stortinget Meld. St. 1).^[13] Dette er en makroøkonomisk oversikt over anslagene for den økonomiske utviklingen i samfunnet, og hvilke forutsetninger budsjettet er foreslått etter. I nasjonalbudsjettet vil regjeringen blant annet anslå rentenivå, oljepris, arbeidsløshet, og andre forhold som virker bestemmende for budsjettets inntekter og utgifter. Nasjonalbudsjettet vedtas ikke av Stortinget.

• Statsbudsjettets utgifter – (Proposisjon til Stortinget Prop. 1 S).^[14] Det vedtas et komplett utgiftsbudsjett (ref bruttoprinsippet ovenfor) utfra regjeringens forslag i Prop. 1 S består av «Gul bok», som er en samlet oppstilling over inntekter og utgifter, og av hvert departements budsjettdokument – de såkalte «fagproposisjonene», der forslagene på departementets budsjettkapitler er satt opp og begrunnet. For den mer detaljerte bruken av pengene mottar hvert departement en veileder fra Finansdepartementet, mens de ytre etatene og virksomhetene får tilsendt et tildelingsbrev på nyåret som utdyper hvordan bevilgningene skal benyttes.

Gjennom Statsbudsjettet vedtas det et eget «trygdebudsjett» for den «automatiske» tredjedelen av statsutgiftene som går over Arbeids- og inkluderingsdepartementet til pensjoner og trygder gjennom Folketrygden.

• Statsbudsjettets inntekter – (Prop. 1 LS. Skatter og avgifter).^[15] Det vedtas også et komplett inntektsbudsjett for seg, men i praksis er dette todelt mellom et skatte- og avgiftsopplegg på den ene siden, og på den andre siden de øvrige inntektene som er postert i hvert departements budsjettdokument under det enkelte kapittel eller virksomhet (gebyrer, utbytte, rente- salgsinntekter).

Det stilles opp budsjett og regnskap for året i forveien, og budsjett for det året Statsbudsjettet skal gjelde for. Disse tre størrelsene angis for utgifter og inntekter, fordelt på departementer, og fordelt på utgiftstyper og inntektstyper. Det settes opp resultat- og lånebudsjett, og det angis flerårige utgiftskonsekvenser av alle budsjettvedtakene.

I juni året før budsjettåret begynner behandler Stortinget en egen stortingsprpoposisjon med forslag til økonomiske rammer for kommunenes økonomi i budsjettåret og spesifisering av fordelingen av de store overføringene til kommuner og fylkeskommuner («Kommuneproposisjonen», utarbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet).

Ettersom offentlig sektor har vokst i omfang og oppgaver, blir stadig mer av statsbudsjettets utgifter bundet opp og kan ikke endres av et nytt stortingsflertall. Denne bindingen skjer på tre måter:

• Folketrygd og rettighetsfesting binder opp overføringer som folk har lovfestet krav på, og som ikke kan tilbakekalles eller reduseres uten reforhandling eller lovbrudd. Dette binder ca. 30 % av utgiftene.
• Nødvendige utgifter som lønn, innkjøp, prekært vedlikehold og igangsatte prosjekter i de mange virksomhetene kan i realiteten ikke forsømmes. Oppsigelse av ansatte rammes av arbeidslivets lover og avtaler og begrenser statens handlingsrom betydelig. Dette binder ca. 65 % av utgiftene.
• Nye behov oppstår også under regjeringens arbeid med budsjettet. Noen av disse blir vanskelige å avvise, for eksempel ved avdekking av graverende forhold i tjenestetilbudet eller krav om deltakelse i internasjonale operasjoner. Andre behov oppstår fordi man får bedre oversikt over konsekvensene av tidligere vedtak. Dette binder ca. 4 % av utgiftene.

De inntektene regjeringen har til «fri» disposisjon og kan fordele til nye eller prioriterte områder, utgjør knapt 1 % av utgiftene. Den viktigste er profilpotten, som de siste årene gjerne har vært anslått til 30–50 milliarder kroner ved begynnelsen av regjeringens budsjettprosess om våren, og blitt redusert til 5–15 milliarder kroner i løpet av sommeren. I tillegg til dette har regjeringen mulighet til å sette av den såkalte ymseposten, som har passert 10 milliarder kroner. Ymseposten kan brukes til ekstraordinære utgiftsbehov gjennom budsjettåret og behøver ikke å bli spesifisert i budsjettet på forhånd.

Videre har hvert fagdepartement en ymsepost til statsrådens disposisjon, og den er gjerne på 25-50 mill. kroner. Ofte er noe av disse fortsatt ubrukt i desember, og statsråden kan tildele organisasjoner eller prosjekter såkalte «julegaver».

Statsbudsjettet har en matriseinndeling, det vil si at hver sum er postert på et sted, men har en høyere postering og kontering som gjør at det inngår i tre forskjellige hierarkier eller grupperinger. Disse hierarkiene kan studeres for seg med henblikk på ulike analysebehov:

• Formålshierarkiet. Statsbudsjettet består av 23 utgiftskategorier (1–2 for hvert departement), og 2 inntektskategorier.^[16] Slike programområder er store formålsgrupperinger som for eksempel Forsvar, Samferdsel, Grunnutdanning, Høyere utdanning. Ved å studere summene i dette hierarkiet kan man for eksempel følge utviklingen i bevilgninger til hvert område over tid.
• Virksomhetshierarkiet. Statsbudsjettet består av drøye 2000 doble kapitler (hvert inndelt i henholdsvis utgiftene og inntektene) som er knyttet til bare ett formål eller én virksomhet — som for eksempel Meteorologisk institutt, Universitetet i Oslo, Innovasjon Norge, Norsk romsenter. Hvert av de 23 programområdene består av inntil 100 slike kapitler, utgiftskapitlene med nummer (1-2800) og inntektskapitlene med nummer (3001–5999). Ved å studere summene i hvert kapittel kan man følge utviklingen til hver virksomhet over tid.
• Artshierarkiet. Hvert kapittel er igjen delt inn i inntil 99 poster, som har nummer (01-99) etter hvilken art utgift det dreier seg om – drift, investering eller overføring. Ved å studere summene på hvert postnummer kan man følge utviklingen i for eksempel driftsutgiftene eller investeringsutgiftene under et kapittel eller et programområde for seg. Slik kan man blant annet studere balansen mellom drift og investering. Stortingets budsjettvedtak skjer på postnivå.

Enkelte poster vedtas med tillegget Kan overføres, disse kan etter fastsatte regler brukes i det neste budsjettåret dersom de ikke brukes opp i det kalenderåret budsjettet gjelder for.

Departementenes programområder (1–23)

Virksomhetenes utgifter (kapittel 1–2800)

• Statens egne driftsutgifter: Post 1–29
• Nybygg, anlegg mv.: Post 30–49
• Overføringer til andre: Post 50–89
• Utlån, statsgjeld mv.: Post 90–99

Virksomhetenes inntekter (kapittel 3001–5999)

• Salg av varer og tjenester: Post 1–29
• Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv.: Post 30–49
• Overføringer fra andre: Post 50–89
• Tilbakebetalinger mv.: Post 90–99

Når man skal stille opp budsjettet for å gjøre mer tradisjonelle regnskapsanalyser med fokus på underskudd/overskudd eller finansieringsbehov, bruker man kategorier som ikke betoner inndelingen i virksomheter og departementer. Et slikt oppsett finner man helt foran i «Gul bok».

Finansdepartementet starter budsjettarbeidet i november, det vil si et drøyt år før budsjettet skal ta til å gjelde. Det gjøres anslag for statens inntekter basert på skatteinngang og makroøkonomiske anslag. I desember sender departementet ut et budsjettskriv som angir hvordan budsjettprosessen skal forløpe.

I januar sender fagdepartementene inn et konsekvensjustert budsjett som tar utgangspunkt i inneværende års budsjettet hvor driftsposter, låneposter og inntektsposter i hovedsak skal videreføres reelt. Tidsbegrensede aktiviteter kan medføre reduksjoner mens bindinger, vedtatte reformer og så videre, kan medføre økninger.

Utfra dette foreslås det utgiftsrammer som Finansdepartementets embetsverk forhandler direkte om med fagdepartementenes embetsverk. Fagdepartementene må innen ca. 25. januar sende inn justeringsmaterialet og forslag til nye tiltak og utgifter.

I mars, normalt første tirsdag etter Holmenkollsøndagen, har regjeringen sin første budsjettkonferanse. Den legges utenfor Oslo, vanlige steder har vært Staur Gård i Stange (med busserull), Halvorsbøle eller Torbjørnrud i Jevnaker (med kofte). Her presenterer finansministeren de foreslåtte utgifts- og inntektsrammene for hver enkelt statsråd, og statsministeren leder en diskusjon om disse. Regjeringspartienes parlamentariske ledere og deres fraksjonsledere i Stortingets finanskomité er også til stede.

Etter konferansen justerer Finansdepartementet og sender ut et justert budsjettutkast. Her fastslås det blant annet hvor mye penger som ikke er bundet opp av tidligere regnskap eller trygdevedtak men som det kan forhandles om – profilpotten. Denne kan tidlig om sommeren være på opptil 40 milliarder kroner, men blir gradvis mindre utover sommeren ettersom «automatiske» eller påkrevde utgifter identifiseres.

Under Samarbeidsregjeringen 2001-05 holdt regjeringen også en budsjettkonferanse i slutten av juni, men dette falt bort med Stoltenberg II-regjeringen. Fra og med 2006 arbeider Finansdepartementet videre med budsjettpostene gjennom sommeren, og legger dette fram for regjeringens andre budsjettkonferanse, som foregår i Oslo i nest siste uken i august. Her behandles både profilpotten og det endelige budsjettet som helhet. Dette er siste sjanse for statsrådene til å få gjennomslag for påplussinger, eller hindre kutt i sitt budsjett. Regjeringspartienes parlamentariske ledere og fraksjonsledere i finanskomiteen er med også her. Igjen leder statsministeren denne siste og hardeste budsjettforhandlingen i regjeringen.

I ukene som følger oppsummerer Finansdepartementet det man har blitt enig om i endelige budsjettdokumenter. Disse framlegges for Stortinget i oktober. Regjeringen kan likevel komme med tilleggsforslag også etter dette, helt fram til 10. november. Dette gjøres normalt ved regjeringsskifte, siden det er forrige regjering som har utarbeidet budsjettet, og det gjøres dersom man får helt vesentlig ny informasjon som krever budsjettgrep.

Om våren det påfølgende året blir det utarbeidet et revidert statsbudsjett der Stortinget og regjeringen foretar endringer i budsjettet ut fra utviklingen i den økonomiske og politiske situasjonen. Dette er utdypet nedenfor.

Regjeringspartienes grupper i Stortinget trekkes inn i forarbeidet i regjeringen gjennom drøftelser mellom regjeringens budsjettkonferanser. Hver statsråd gjør drøftelser med regjeringspartienes representanter i «sin» komité i Stortinget, og finansministeren har grundige drøftelser med regjeringspartienes medlemmer i finanskomiteen, foruten de parlamentariske lederne. Dette gjøres for å forsikre seg om at man utformer et budsjettforslag som vil nå igjennom i Stortinget. Når det er mindretallsregjering er det også vanlig å gjøre visse drøftelser på forhånd med de mest sannsynlige budsjettpartnerne i Stortinget.

Stortinget har en komplisert budsjettprosess, særlig når Regjeringen ikke har flertall i Stortinget.^[17] Da må det forhandles med et eller flere partier i opposisjonen. Oppstillingen og behandlingen av budsjettet skjer på grunnlag av Statens bevilgningsreglement § 2 og Stortingets forretningsorden § 9, og foregår slik:

• Finanstalen.^[18] Finansministeren presenterer Regjeringens budsjettforslag (Gul bok) for Stortinget innen seks dager etter Stortingets åpning, dvs første eller andre uke i oktober. Samme formiddag holder hver statsråd pressekonferanse og presenterer innholdet i sin fagproposisjon.^[19]
• Forslag til fordeling. Få dager etter at statsbudsjettet er fremlagt, avgir Stortingets presidentskap en innstilling til Stortinget med forslag til hvordan behandlingen av de enkelte budsjettkapitler og poster skal fordeles mellom komiteene.
• Alternative statsbudsjett. Opposisjonspartiene utarbeider sine alternative, mer eller mindre helhetlige statsbudsjettforslag i oktober. Her fastsetter partienes stortingsgrupper sin ønskede grunnretning for neste års budsjett.
• Budsjettforhandlingen. Den egentlige budsjettforhandlingen i Stortinget skjer i Stortingets finanskomité i november, hvor regjeringspartiene skaffer flertall for en løsning mhp. utgifter og inntekter. I stortingsperioden 2001-2005 med mindretallsregjering innebar dette forhandling med opposisjonspartiene, ofte med eskalering opp til parlamentarisk leder-nivået i sluttspurten. I stortingsperiodene 2005-2013 innebar det at regjeringspartiene fremmet regjeringens budsjettforslag mer eller mindre uendret, siden de hadde flertall i Stortinget.
• Finansinnstillingen. Stortingets finanskomite^[20] forhandler om rammene for de ulike utgiftsområdene som hver enkelt stortingskomité senere skal fordele i detalj. Finansinnstillingen (Budsjettinnstilling S nr I)^[21] er finanskomiteens innstilling til neste års budsjetts utgifts- og inntektsrammer i grove trekk, og skatte- og avgiftsvedtak i detalj. Videre fastsetter finanskomiteen gjennom Budsjettinnstilling S nr 1^[22] skatte-, avgifts- og tollvedtak, kommuneoverføringer og statlig aksjeutbytte. Disse to innstillingene fremmes innen 20. november. Finanskomiteen er også fagkomité for Finansdepartementets utgiftsbudsjett og for Skatte-, avgifts- og tollvedtaket og innstiller derfor dette i detalj. Finansinnstillingen og dens rammer er bindende for de andre stortingskomiteene i sitt arbeid.
• Finansdebatten. Finansinnstillingen debatteres en hel dag i plenum i Stortinget. Her profilerer partigruppene sine forslag og sine innstillinger, eventuelt sine alternative forslag dersom de er i mindretall. Avslutningsvis vedtas Finansinnstillingen i plenum senest 27. november.
• Faginnstillingene. Etter at budsjettet er lagt frem, starter Stortingets fagkomiteer (dvs. alle unntatt finanskomiteen og kontroll- og konstitusjonskomiteen) behandlingen av sin(e) sektor(er)s utgifter og inntekter. Komitéene har høringer med ulike berørte interesser. Ut fra bindende rammer for hvert rammeområde, vedtatt ved behandling av Finansinnstillingen, leverer fagkomiteene hver sin budsjettinnstilling (Budsjettinnstilling S. nr. 2 til og med nr. 15. Disse innstillingene inneholder premisser for flertalls- og mindretallsforslag, og fremlegges innen ca. 5. desember.
• Budsjettbehandlingen. Stortinget i plenum stemmer fortløpende for hver komités budsjettinnstilling, innen senest 15. desember. Flertallspartiene i plenum stemmer for det de samme flertallspartiene har innstilt fra de ulike fagkomiteene. Summen av disse vedtakene utgjør neste års Statsbudsjett, med virkning fra 1. januar.
• Blå Bok. Når Stortingets budsjettvedtak er gjort, samles resultatet i den såkalte Blå bok, som er et dokument utgitt av Stortinget uten innstilling-nummer, til bruk som oversikt over vedtatt budsjett.

Statsbudsjettet skal som en hovedregel vedtas gjennom Stortingets ordinære budsjettbehandling i november-desember. I Norge er dette også realiteten, langt mer enn 99 % av budsjettets utgifter og inntekter vedtas i denne prosessen og endres ikke underveis. Det er likevel tre andre budsjettprosesser hvor budsjettet endres i løpet av året.

• Revidert nasjonalbudsjett (Meld. St. 2).^[23] Straks etter at Stortinget har vedtatt neste års Statsbudsjett, starter Finansdepartementet et arbeid med å se på om dette må justeres midtveis i det kommende kalenderåret. Endringsbehov kan skyldes endringer i oljepris, rente eller skatteinngang, eller at det er avdekket særlige viktige behov som ikke var tilstrekkelig ivaretatt i budsjettprosessen som er tilbakelagt. Meld. S. 2 er en orientering til Stortinget om utviklingen i nasjonaløkonomien, mens forslagene til endringer i statsbudsjettet fremmes i en egen Prop. S., som ofte kalles revidert nasjonalbudsjett, men som er revidert statsbudsjett.^[24] Normalt har man bare revidert budsjettet med maksimalt et par hundre millioner kroner i Norge, men i noen tilfeller har endringene vært større, eksempelvis mer enn 3 mrd kroner i 2007. De to dokumentene («RNB») legges fram for Stortinget omkring 15. mai, og vedtas omkring 20. juni, før Stortinget tar sommerferie.
• Løpende endringer (Proposisjoner til Stortinget). Regjeringen foreslår budsjettendringer i egne proposisjoner gjennom budsjettåret, men antallet endringsforslag er lavt og summen av slike endringer normalt liten. I andre land, f.eks. Portugal og Danmark, har det vært vanlig å fremme budsjettproposisjoner gjennom hele året, og dette har gitt mindre oversikt og ofte mindre budsjettdisiplin. Men noen ganger må noe endres fordi man får avgjørende nye opplysninger om endrede inntekter eller utgiftsbehov.
• Nysalderingsproposisjonen. Mot slutten av det kalenderåret statsbudsjettet gjelder for, fremmer regjeringen en proposisjon^[25], med samlet oppdatering av budsjettvedtakene. Endringene gjelder særlig tilpasning til endrede anslag for skatter og avgifter. De departementene som har behov fremmer i tillegg egne proposisjoner med endringer, normalt gjelder dette utgifter som er knyttet til rettigheter (f.eks. trygd), der korrekt forvaltning av rettighetene i lovverket går foran vedtatte budsjettrammer. Denne endringsrunden i desember kalles nysaldering.

Stortinget innførte fra 2001 den såkalte Handlingsregelen. Den sier at petroleumsinntektene skal innfases gradvis i økonomien, og at man i statsbudsjettet derfor bare skal bruke et beløp tilsvarende realavkastningen i Statens pensjonsfond utland (dvs. 3 %). Dette betyr at Stortinget kan vedta et budsjett som har et underskudd tilsvarende 3 % av fondets størrelse, og at dette underskuddet så kan dekkes inn med petroleumsinntekter.^[26]

Det er mange krefter i samfunnet som driver politisk påvirkning av budsjettprosessen, for å oppnå ulike resultater.^[27] Mange pressgrupper er også viktige for Regjering å ta hensyn til, ikke minst de største organisasjonene i arbeidslivet, kultur- og idrettsliv. For å formalisere denne påvirkningen og gjøre den mer gjennomsiktig, har Stortinget innført budsjetthøringer hvor den enkelte stortingskomité tar i mot organisasjoner og bedrifter til å framlegge sine krav eller synspunkter på komiteens del av budsjettet.

Finanskomiteen tar i mot de viktigste organisasjonene til høring om skatte- og avgiftspolitikken og de overordnede prioriteringene.^[28] Disse høringene finner sted i oktober-november, når komiteene har fått regjeringens budsjettforslag til behandling.

Men når budsjettforslaget framlegges i Stortinget er rammene og retningen allerede lagt. Derfor påvirker stadig flere budsjettprosessen i Regjeringen, ikke minst på to tidspunkter: I mars, når fagstatsrådene har fullt fokus på den første budsjettkonferansen, og i juli-august når statsrådene forbereder den siste, avgjørende argumentasjonen for forbedringer på sitt budsjettområde. Det hender ikke sjelden at også statsrådene selv forsøker å påvirke budsjettet via media eller via pressgrupper som støtter vedkommendes ønsker. Mange lobbyister møter også stortingsrepresentantene utenom budsjetthøringene, for eksempel om våren og sommeren når representantene har bedre tid.

Statsbudsjettet er det viktigste instrument for å presentere Regjeringens samlede politikk. Budsjettet innledes med avsnitt som beskriver Regjeringens generelle økonomiske politikk, og de viktigste satsingsområdene og endringene fra tidligere presiseres. Den såkalte profilen i budsjettet er en betegnelse på summen av endringer som er gjort – for eksempel at det er satset langt mer på skole, forsvar, e.l. Slik viser Regjeringen sin retning og tydeliggjør hva slags valg den gjør mellom gode formål.

Regjeringen kan også bruke budsjettprosessen og eneretten til å forberede statsbudsjettet til sin fordel, hovedsakelig på fire måter:

• Valgsykluser innebærer at budsjettet gjøres betydelig mer ekspansivt i valgår og at dette kommuniseres tydelig for å lokke velgere. Dette er vanlig i en rekke land. En variant av dette har vært å intensivere arbeidsmarkedstiltak og jobbskapende tiltak i sommermånedene, hvor det normalt er høyere registrert arbeidsløshet enn ellers.
• Manipulasjon av budsjettet kan innebære at Regjeringen påvirker embetsverket til å gjøre visse typer beregninger og sammenstilligner som stiller politikken i et bedre lys, for eksempel ved å sammenlikne utviklingen over tid med et tidsperspektiv som gir en gunstigst mulig framstilling.
• Lekkasjer er svært vanlig i valgår, og kan brukes til å gjøre «godsaker» kjent før valget. Siden norske stortingsvalg er i september og budsjettforslaget offentliggjøres i oktober, er styrte lekkasjer fra statsrådene svært vanlig i valgår.
• Tekstomtalen i budsjettkapitlet for hver virksomhet beskriver resultater og mål for virksomheten, og Regjeringen kan knytte kommentarer og styringssignaler om å bruke bevilgningene på en måte som er politisk gunstig. Dette kan utdypes i tildelingsbrevene som hver virksomhet får tilsendt etter nyttår.

Med unntak av manipulasjon er det vanlig å bruke budsjettinnflytelsen på disse måtene, og det regnes ikke lenger som særlig umoralsk eller klanderverdig.

I perioden 1947–1990 gikk utviklingen av statsbudsjettets inntekts- og utgiftssider svært gradvis i Norge. De internasjonale konjunkturene for etterkrigstidens hovednæring – industrien – var jevnt gode og relativt stabile. Dette ga forutsigbare import- og skatteinntekter fra næringslivet. Samtidig var sysselsettingen stabilt høy under gjenoppbyggingen etter krigen, og skatteinntektene økte sakte, men sikkert.

Den første virkelig vanskelige budsjettperioden kom på 1970-tallet, hvor oljekrisen svekket inntektene og inflasjonen økte utgiftene. I tiden 1977–79 opplevde vi for første gang på lang tid underskudd før lånetransaksjoner på statsbudsjettet.

Inntektene fra oljevirksomheten i Nordsjøen ga bedring, men det tok tid. På 1980-tallet gikk oljeinntektene i stor grad med til å betale statsgjeld. Det store omslaget kom i 1991, hvor Staten for første gang gjorde en avsetning av overskudd til Oljefondet – på 34,35 milliarder kroner. Likevel gikk statsbudsjettet for andre gang i underskudd før lånetransaksjoner, som økte med den økonomiske krisen fra 1992. Underskuddene ble overvunnet i 1995.

Etterdønningene av bolig- og bankkrise og urolige konjunkturer i utlandet, ga behov for innstramminger i budsjettet tre år på rad, og bare svak vekst fram til 1999. Men så skjøt oljeinntektene fart. I 2001 ble budsjettoverskuddet tredoblet fra året før, og avsetningene til Oljefondet ble mer enn doblet. Dette året innførte staten også handlingsregelen, som sier at fire prosent av innestående på Oljefondets kan føres inn i statsbudsjettet for å dekke underskudd.

I 2006 ble for første gang mer enn 300 milliarder kroner overført til Oljefondet, og året etter hele 365 mrd kroner – én milliard kroner per dag. Og i statsbudsjettet for 2008 nådde Norge en ny milepæl – for første gang budsjetterte Stortinget uten nettobruk av oljepenger – hele overskuddet av petroleumsvirksomheten ble netto overført til Oljefondet (Statens pensjonsfond utland) fordi avkastningen nå var mer enn dobbelt så høy som inntektsføringen etter handlingsregelen.^[29] Det betyr at inntektene fra Fastlands-Norge er tilstrekkelige til å finansiere statens utgifter.

Statsbudsjettet er et tallfestet anslag over hvor store statlige overføringer, statlige investeringer, statlig konsum og skatteinntekter vil være i det kommende året. Utviklingen av statsbudsjetter og statsregnskap er gamle, fra merkantilismen og framover ble det oppstilt utførlige regnskaper over statens pengebruk og forventede inntekter, med Frankrike og England som pionerer. Disse budsjettene hvilte på allmenn regnskaps- og bokføringspraksis.

Nasjonalbudsjettet er en tilsvarende oppstilling av disse statlige, og de private størrelsene i nasjonaløkonomien. Statens tallstørrelser kan ikke anslås eller bestemmes i et vakuum – fordi inntektene fra skatter og avgifter avhenger av aktivitetsnivået i hele økonomien. Fordelingen mellom sparing og konsum vil også avgjøre hvordan for eksempel fordelingen mellom formuesskatt og inntektsskatt blir. Derfor stilte statsbudsjettet etterhvert store krav til statlig regnskap og statistikk, og til utvikling av økonomisk-matematiske (økonometriske) modeller for å forstå sammenhengene i økonomien og hvordan de påvirker hverandre.

Statsbudsjettet bygger altså på god statistikk og kompliserte nasjonaløkonomiske beregninger (makroanslag). Norge var et foregangsland innen nasjonaløkonomisk statistikk, gjennom tidlig institusjonelt arbeid 1840–1870 ved Anton Martin Schweigaard og Anders Nicolai Kiær, og ikke minst i mellomkrigstiden under ledelse av SSB-direktør Gunnar Jahn.^[30]

Det er de såkalte økosirksammenhengene til økonomene John Maynard Keynes og Ragnar Frisch som er det teoretiske grunnlaget for de norske nasjonalbudsjettmodellene og deres kontoplan. I Norge ble dette tilpasset av økonomer som Trygve Haavelmo og Leif Johansen. Regjeringens opphold i London under krigen ga kontakt med den britiske økonomen Richard Stones arbeid med nasjonalbudsjett – eller «a study of all money-flows between the main sectors of an economy».^[31] Dette ble særlig videreutviklet i SSB og Finansdepartementet i tiden 1945-1965, av norske økonomer som Odd Aukrust, Petter Jakob Bjerve og Eivind Erichsen. Et viktig faglig element i beregningene av hvordan de ulike økonomiske sektorene påvirket hverandre, var såkalt kryssløpsanalyse.

Staten har i dag fire hovedtyper av økonometriske beregningsmodeller til disposisjon i arbeidet med å fastslå tallstørrelsene i nasjonal- og statsbudsjett:

• Kortsiktige makromodeller for den aggregerte økonomien (MODAG). Disse brukes til å beregne hvordan endringer i f.eks. visse utgifter, skatter eller avgifter virker inn på hele økonomiens tallstørrelser.
• Kortsiktige modeller for den disaggregerte økonomien (MODIS). Disse brukes til å beregne hvordan endringer virker på spesielle tallstørrelser i økonomien eller for produksjonslivet.
• Langsiktige vekstmodeller for den aggregerte økonomien (MSG). Disse brukes i langtidsplanleggingen til å beregne langsiktige veksteffekter på konsum, investeringer, sparing, osv.
• Pengepolitiske modeller (Krøsus m.fl.). Disse brukes som spesialmodeller for å beregne ulike tiltaks effekter på finansmarkedene, rente, sparing, valutakurs, osv.

En viktig bruk av statsbudsjettet er å sikre, og styre en stabil økonomisk utvikling uten kriser eller påvirkning fra konjunktursykluser. Det er to typer politiske vedtak som gjør budsjettet til et slikt stabiliserende virkemiddel:^[32]

• Automatisk stabilisering – vedtak om trygdesatser, arbeidsløshetstrygd osv sikrer at arbeidsløse eller utstøtte under en krise bevarer en viss etterspørselsevne, og dette bidrar til å bevare økonomisk aktivitet og dempe krisen. På motsatt vis bidrar progressive skatter til å dempe en oppgangskonjunktur og hindre at den blir for sterk. Jo større offentlig sektor, desto sterkere automatiske stabilisatorer.
• Aktiv stabilisering – vedtak som fattes særskilt og bevisst for å hindre eller motvirke en krise (eller en sterk oppgangskonjunktur). Det kan innebære offentlige investeringer eller overføringer i krisetider, og utgiftskutt eller skatteøkninger dersom økonomien er «overopphetet». Det såkalte aktive grunnsyn oppstod innen økonomien i mellomkrigstiden og innebærer en positiv holdning til slik konjunkturstyring.

Evnen til aktiv finanspolitikk avhenger av Statens finansielle posisjon. Hvis Staten må ta opp stor gjeld for å motvirke en krise, kan kravet om gjeldsnedbetaling tvinge fram nedskjæringer selv om landet fortsatt er i nedgangskonjunktur. Dette skjedde i Sverige og Finland på 1990-tallet, mens Norge hadde en noe bedre finansiell posisjon på den tiden. Derimot er Norge svært oljeavhengig og sårbar for valutasvingninger, og Stoltenberg I-regjeringen fikk derfor i 2001 vedtatt at stabil valutakursutvikling, sysselsetting, jevn prisstigning (2,5 %), og en jevn og gradvis innfasing av oljeinntektene («handlingsregelen») skulle inngå i retningslinjene for finans- og pengepolitikken.^[33] En viktig følge av dette var at pengepolitikken fikk et mer selvstendig ansvar for å bidra til stabiliseringen, hvor Norges Bank selvstendig fastsetter rentenivået og legger føringer for politiske myndigheters bruk av statsbudsjettet.

Statsbudsjettet som samlet bevilgningsoversikt for Statens utgifter går tilbake til dansketiden. Grunnloven av 1814 definerte Stortingets makt som lovgivende og bevilgende, men fram til 1869 vedtok ikke Stortinget årlige budsjetter. Det hadde sammenheng med at Stortinget bare møttes hvert tredje år, og at makten var begrenset. I stedet for årlige budsjetter opprettet Staten fond som direkte finansierte ulike offentlige formål. Fondene hadde selvstendige regnskaper uten en samlet oversikt over statens inntekter, regnskaper eller budsjett. Lønnede og ulønnede funksjonærer hadde rett til å kreve inn en rekke ulike skatter, og Stortinget hadde liten innflytelse over den årlige drift.

På 1800-tallet var ikke statlig sektor stor, men statens fond og utgifter var spesielt viktige for å planlegge investeringer. Viktige økonomiske løft for Staten omfattet byggingen av universitetet i Christiania i 1811, bygging av veier under Indredepartementet, anleggelsen av Hovedbanen i 1852, og oppstarten av Telegrafvesenet i 1855. Med innføringen av årlige stortingssesjoner fra 1869 fikk Stortinget også mer innflytelse over de løpende utgiftene. Historien om Stortingets budsjettmakt går parallelt med historien om parlamentarismen og den konstitusjonelle strid med Sverige.

Ved midten av 1800-tallet kom det endelige gjennombruddet for framveksten av den moderne, organiserte stat med store samfunnsbyggende investeringer. Den økonomiske statistikk ble foretatt av Indredepartements tabellkontor, som i 1867 ble styrket betydelig og omdøpt til Statistisk kontor, fra 1877 Statistisk sentralbyrå løsrevet fra Indredepartementet. Uavhengigheten hindret manipulasjon av departementenes tallinnsamlinger, og SSBs første direktør, Anders Nicolai Kiær, ble en internasjonal pioner innen nasjonaløkonomisk statistikk. Han ønsket blant annet å beregne nasjonalinntekten. Samtidig førte Norges Bank en pålitelig pengestatistikk. Med dette fikk Finansdepartementet et forbedret tallgrunnlag som økte treffsikkerheten i budsjetteringen.^[34]

Teoretikeren og organisatoren bak disse endringene var professor i Statsøkonomi og statistikk, Anton Martin Schweigaard. Han innførte blant annet nytte-kostnadsanalyse i arbeidet med investeringsbudsjettene for veier og jernbane, en tankemåte som passet de mange ingeniørene i statsforvaltningen godt. For eksempel beregnet han hvor mye av økningen i Christianias tollinntekter som skyldtes den nye Eidsvoldsbanen.^[35]

Innføringen av parlamentarisme i 1884 ga ny kraft til Stortingets medbestemmelse i den økonomiske politikken. Nå ble bruttoprinsippet i budsjetteringen innført, og dette betød at Stortinget kunne følge inntekts- og utgiftsutviklingen for seg og få bedre grep om sammenhengen mellom vedtak og reelle økonomiske valg. Men fortsatt ble det ført en rekke særbudsjetter og den samlede oversikten var fortsatt for svak.^[36]

Samtidig vokste sosialstaten sakte fram, og med utvidelser av stemmeretten ble Stortinget årlig stilt overfor kravene om mer infrastruktur, fattighjelp eller forsvar. Den tyske økonomen Adolph Wagner hevdet allerede omkring 1880 at den sosiale framgang Europa var inne i, uunngåelig ville føre til at de offentlige budsjetters andel av utgiftene vil øke i det lange løp.^[37] Med ettkammersystem ble det i Norge ekstra lett å få gjennomslag for utgiftsvekst, tross protestene hver gang fra Bondevennene under ledelse av Søren Jaabæk. Statsgjelden økte, og skattepolitikken ble heftig debattert.

I tiden 1835–1890 ble det ikke betalt statsskatt i det hele tatt, alle statsinntektene var fra toll og avgifter. Dette rimte dårlig med kostnadsveksten i tiden opp mot århundreskiftet, hvor fagøkonomenes formaninger kom i skyggen av de sosiale behov og de ekspansive planene til ingeniørene i Indredepartementet. Problemene avtok noe da det ble innført inntektsskatt i 1891, og progressiv skatt fra 1895.^[38]

Det nye århundret ble innledet med boligkrakk og økonomisk krise. Professor og senere høyrepolitiker Edvard Hagerup Bull foreslo i 1902 å begrense statens låneopptak og innføre en handlingsregel for budsjettering og budsjettbalanse. Under krisene som avløste hverandre fra 1900 til 1929 kom fattigdommen på dagsordenen, og de to framvoksende partiene – Arbeiderpartiet og Bondepartiet – framførte fra omkring 1923 en praktisk kritikk av fattighjelpen og de manglende krisetiltakene overfor jordbruk og industri.

Med framveksten av flerpartisystem og samlingsregjeringer etter første verdenskrig ble det ofte overbudsjettering, og en sektor som fikk lide var forsvaret. Før andre verdenskrig leverte fagdepartementene sine budsjettforslag direkte til Regjeringens budsjettkonferanser, uten at Finansdepartementet hadde gjennomgått dem i et helhetsperspektiv på forhånd.^[39] Stortinget fordelte hele budsjettbehandlingen direkte ut til fagkomiteene, som tenkte mest på sin sektor.^[40] Mange så at dette ikke ga nok budsjettdisiplin.

Det var også problematisk at oppgaver og bevilgninger ble overført fra år til år, og at diverse særregnskap svekket oversikten. Det ble derfor satt ned en komité i 1924 som skulle utrede og foreslå endringer i budsjettsystemet. I 1920-årene ble flere av de grunnleggende prinsippene som gjelder for dagens statsbudsjett og statsregnskap innført. Og i 1928 ble det for første gang vedtatt et helhetlig bevilgningsreglement.

I 1927–28 ble hele budsjettarbeidet i Stortinget reformert. Det ble opprettet en Budsjettkomité som la rammer for budsjettarbeidet i fagkomiteene. Den akutte foranledning var de økonomiske krisene under paripolitikken på 1920-tallet og etter Wall Street-krakket i 1929, som skapte større strid rundt tollpolitikken, pengepolitikken og den statlige lånepolitikken. Statsgjelden økte og utgjorde mer enn 30 % av statsinntektene tidlig på 1930-tallet. Derfor vedtok Stortinget et Budsjettreglement med de fem prinsippene for statens budsjettering som er nevnt ovenfor, og som fortsatt følges.

Budsjettreformen i 1928 skulle styrke Stortingets oversikt og kontroll med statsfinansene under krisen. Det ble nedfelt i Budsjettreglementet at statsinntektene minst skulle dekke statsutgiftene pluss avdrag på statsgjeld – altså et forbud mot budsjettunderskudd. Budsjettet fikk en konstitusjonell funksjon som fullmakt til Regjeringen, og en administrativ funksjon som grunnlag for oppfølging av Statens mange virksomheter, som under og etter første verdenskrig ikke alltid hadde fulgt budsjettet.^[41]

Norge – Offentlige inntekter og offentlig konsum i prosent av BNP. Statsgjeld i mill. kroner.^[42]

Tabellen ovenfor viser hvordan utviklingen av velferdsstaten setter budsjettene under stadig press. Den viser at de offentlige inntekter, for det meste skatteinntekter, økte sterkt fra 1910 til 1930, men overføringene økte også mye, og resultatet ble at offentlig sektors inntekt som var disponibel til investeringer og drift, ikke økte så mye. Dermed kunne ikke det offentlige konsum økes nok til å avhjelpe kriser eller dekke voksende sosiale behov.

Utgiftene vokste ofte raskere enn skatteinntektene, og man hadde valget mellom skatteøkning eller budsjettunderskudd med låneopptak og enda mer renteutgifter. På 50 år, fra 1900 til 1950, ser vi at overføringenes og renteutgiftenes andel av BNP blir nesten tidoblet og statsgjelden tjuedoblet, mens offentlig sektors totalomfang øker fra 9,1 til 28,3 % av verdiskapingen. Arbeiderpartiets politiske veivalg spilte også inn – i nedgangstider skulle ikke skatten reduseres, men utgiftene økes – utgifter som ikke alltid kunne reduseres igjen etterpå.^[43]

Den globale depresjonen som startet sent i 1929 og som i Norge nådde bunnen i 1931, krevde krisetiltak over statsbudsjettet. Men tidens borgerlige regjeringen gjorde det motsatte — fra 1931 til 1934 ble statsutgiftene holdt på det laveste nivået siden første verdenskrig. Det var budsjettoverskudd hvert år under krisen. Det var bedringene på eksportmarkedene ute som ga en vending i Norge, og ikke stimulerende budsjetter. Men i Arbeiderpartiet vokste kravet om krisetiltak og underskuddsbudsjettering.

Roosevelts kriseprogram New Deal i USA, og den veksten Sovjetunionen opplevde i mellomkrigstiden, ga sterk inspirasjon til venstresidens økonomer. Ole Colbjørnsen var en ivrig talsmann for treårsplaner, skatteøkninger og statlige investeringer i 1930-årene.^[44]

Mer praktisk var professor Ragnar Frisch ved Universitetet i Oslo, som sent på 1930-tallet ledet et større forskningsarbeid om sammenhengene mellom økonomisk politikk, nasjonalregnskap og økonomisk næringsstruktur. Han identifiserte også konjunkturbølger som kunne dempes med aktiv statlig innsats gjennom pengepolitikken og økt offentlig etterspørsel over statsbudsjettet, enten gjennom skatteletter eller budsjettunderskudd.^[45]

Colbjørnsen og Frisch utarbeidet sammen Arbeiderpartiets kriseprogram i 1934, som tok til orde for å øke statsutgiftene med 135 millioner kroner, hvorav 80 millioner kroner gjennom låneopptak. Den ble året etter satt ut i livet gjennom Kriseforliket i 1935, mellom regjeringen Nygaardsvold og Bondepartiet.

Krisetiltakene virket neppe noe særlig, fordi de ble finansiert ved å øke skattene gjennom innføring av en generell omsetningsavgift som virket i motsatt retning. Men tanken om en aktiv krisepolitikk med underskuddsbudsjettering vant fram. Arbeiderpartiets økonomer ville regulere økonomien gjennom pengepolitikken og finanspolitikken i en samlet plan, som krevde en type økonomisk oversikt som bare kunne oppnås i et nasjonalbudsjett.

Under krigen hadde tyskerne økt seddelmengden betydelig i Norge, samtidig som London-regjeringen uten skatteinntekter hadde måttet ta opp store statslån. Samtidig stod oppgavene i kø i de første fredsårene og nødvendig offentlig konsum økte sterkt (se tabellen ovenfor). Gjenreisningen stilte derfor store krav til prioritering og målrettet styring gjennom statsbudsjettet og ikke minst det samlede nasjonalbudsjettet.

Under finansminister Gunnar Jahns ledelse ble også regjeringens budsjettbehandling strammet opp ved behandlingen av budsjettet for 1946, da Finansavdelingen i Finansdepartementet for første gang ble brukt til tosidige forhandlinger med hvert fagdepartement på forhånd, slik det har vært siden.^[46] Likevel var budsjettunderskuddet rekordstort for å finansiere gjenoppbyggingen.

I Statsbudsjettet for 1946 ble Vedlegg 11 - Nasjonalregnskapet og Nasjonalbudsjettet framlagt for Stortinget som Norges første nasjonalbudsjett. En enkel økosirksammenheng lå til grunn for nasjonalbudsjettet.^[47] For å begrense Stortingets utgiftsønsker ble det blant annet beregnet hva en enda større underskuddsbudsjettering ville ha å si for den samlede økonomien flere år fram i tid.^[48]

Nasjonalbudsjettet skulle først og fremst skape forståelse for et øvre tak for utgiftene i Statsbudsjettet. Dessuten trodde man på en snarlig, sterk internasjonal nedgangskonjunktur som ble forberedt i et reservebudsjett som skulle tre i kraft dersom den inntrådte.^[49]

Nasjonalbudsjettet ble utarbeidet i Det pengepolitiske kontor, under ledelse av sosialøkonomen Petter Jakob Bjerve. Fra 1948 ble nasjonalbudsjettkontoret, dagens Økonomiavdeling, opprettet under ledelse av Eivind Erichsen. Et forhold som kompliserte budsjetteringen var rasjoneringen av råvarer og materialer under gjenreisningen etter krigen. Staten satte opp et materiellbudsjett ved siden av statsbudsjettet og nasjonalbudsjettet, for å skape samsvar mellom satsingsområder og tilgang på fysiske materialer.

Det ble også framlagt et langtidsprogram i 1945, og for å planlegge bruken av Marshallhjelpen ble det for perioden 1948–1952 utarbeidet et 4–årsprogram for de årene hjelpen gjaldt. Langtidsprogrammene ble beholdt, men de ble av konstitusjonelle årsaker ikke formelt overordnet den årlige budsjettering.^[50]

Finansdepartementet fikk i oppgave å koordinere alt dette, og for 1947 ble det endelig satt opp et detaljert nasjonalbudsjett som ramme for fastsettelsen av utgifter og inntekter i statsbudsjettet. For første gang ble nå fagdepartementenes særbudsjetter samordnet og beskåret under ledelse av Finansdepartementet. Før det endelige budsjettet ble sendt til Stortinget ble det behandlet av Regjeringen og LO i Samordningsrådet. Sentraliseringen av makt og planlegging ble dempet ved at det etter Grunnloven ikke kunne vedtas bindende budsjetter for den private delen av økonomien eller for med enn ett år av gangen.^[51] Likevel møtte utviklingen sterk motstand fra den borgerlige opposisjonen i Stortinget.^[52]

Som vi ser av tabellen ovenfor hjalp innstrammingene av budsjettprosessen, og det offentlige konsumets andel av økonomien sank fram til 1950. Men på 1950-tallet forsvant grunnlaget for den detaljerte, inngripende styringen mange i Arbeiderpartiet ønsket. Som motytelse for Marshallhjelpen gikk Norge med i OECD, GATT, og senere i EFTA. Handelen ble liberalisert, og det ble vanskeligere å finstyre økonomien i detalj. De direkte reguleringene med rasjonering ble avløst av mer markedskrefter og mer indirekte styring gjennom penge-, kreditt- og finanspolitikken.^[53]

Når staten opphevet den direkte styringen ble det viktigere å forutsi den åpne økonomiens utvikling slik at de gjenværende virkemidlene ble treffsikre. Derfor utviklet SSB på slutten av 1950-tallet en kryssløpsmodell – MODIS – som skilte ut 58 næringer i bruttonasjonalproduktet og 122 varegrupper for eksporten. Ved å programmere inn ulike offentlige investeringer og konsum, kunne man så beregne hvilken effekt finanspolitikken hadde på ulike deler av økonomien.^[54]

Liberaliseringen krevde også at Finansdepartementet styrket grepet med den politiske budsjettprosessen. På 1940-tallet var budsjettprosessen fortsatt tungvint, fordi man gikk igjennom budsjettforslaget direkte med hvert departement, post for post. Det såkalte Budsjett- og regnskapsutvalget, som ble nedsatt i 1949 og avga innstilling i 1954, foreslo endringer i bevilgningsreglementet som strammet opp budsjettets inndeling og omfang og satte nytt tidspunkt for framleggelse av regjeringens budsjettforslag. I 1959 vedtok Stortinget et nytt, samlet bevilgningsreglement som fastslo disse endringene.^[55]

Midt på 1950-tallet begynte Finansdepartementet å sette opp prøvebudsjetter som antydet hvor mye av hvert departements krav man burde ta sikte på å godta i Regjeringen. Og med Budsjettreformen i 1961 fikk Finansdepartementet enda mer kontroll over prosessen, ved at man innførte rammebudsjettering med en ramme for hvert fagdepartement som departementet og Stortinget selv hadde ansvar for å prioritere sine ønsker innenfor.

Med den strammere prosessen som vokste fram, ble finansministeren viktigere. Einar Gerhardsen hadde stor tillit til sine finansministre, særlig til den meget strenge Bjerve (1960–63).^[56] Budsjettdisiplinen ble også hjulpet av at Ap hadde rent flertall i Stortinget fra 1945 til 1961. Noen egentlig budsjettforhandling i Stortinget var derfor ikke nødvendig. Men fra 1951 ble det vanlig at Arbeiderpartiets fraksjonsledere i Stortinget møtte finansministeren og drøftet budsjettet på hver sine felt før det ble framlagt for Regjeringen.

Den globale nedgangskonjunkturen i 1957-58 ble hardere i Norge enn i andre land, fordi en omlegging til «skatt av årets inntekt» i 1957 fikk større skatteøkende virkning enn forutsett. Året etter økte skatteinntektene og budsjettoverskuddet enda mer, og krisen ble dermed forverret.^[57] Dette viste problemet med å planlegge og beregne økonomiens virkemåte i sammenheng.

Samtidig ble de siste rasjoneringene opphevet, og liberaliseringen av økonomien stilte større krav til Statsbudsjettet. Men kontoplanene, postene og begrepene var ulike i statsbudsjettet og i det mer generelle nasjonalbudsjettet. Dessuten fulgte ikke budsjettene kalenderåret, som så mye annet i samfunnet. Begge misforhold gjorde det vanskelig å beregne budsjettets virkninger på den øvrige økonomi. Derfor ble nå utgiftssiden stilt opp med samme grupperinger som i nasjonalbudsjettet og nasjonalregnskapet, og tilpasset kalenderåret. Man innførte også størrelsen «overskudd før lånetransaksjoner» som middel til å disiplinere budsjettprosessen ytterligere. Og som nevnt innførte man altså rammebudsjettering for hvert departement, som er beholdt i alle år siden. Derimot opphevet man forbudet mot underbudsjettering, som formelt hadde vært gjeldende siden budsjettreformen i 1928.^[58]

Mindre direkte styring gjorde økonomien mer kompleks, og i tillegg til årlige statsbudsjett, nasjonalbudsjett og langtidsprogram, ble det eksperimentert med prognoser og perspektivanalyser på 10-20 års sikt. For dette formålet konstruerte økonomen Leif Johansen fra 1961 en kryssløpsmodell for hele økonomien – Multisectoral Growth, MSG – som kunne vise hvordan ulike politiske tiltak påvirket resten av økonomiens vekst på lang sikt. Modellbruken ble nå styrket ved at man tok i bruk EDB.

I 1963 ble det opprettet en egen Planleggingsavdeling i Finansdepartementet under ledelse av Bjørn Larsen, og det ble gjort et mislykket forsøk på å innføre flerårige, bindende statsbudsjetter i 1963. Dette bygde på forslag fra Den finanspolitiske komité som ble oppnevnt i 1962 for å foreta en vurdering av de finanspolitiske virkemidlene. Den første innstillingen kom i 1965, og mens det mislyktes å innføre langtidsbudsjetter, ga grunnloven rom for å innføre rullerende langtidsstatsbudsjett som kunne være flerårige men vedtas og rulleres hvert år. Dette ble innført som internt langtidsbudsjett i arbeidet med Langtidsprogrammet 1966-1969, og i Langtidsprogrammet 1970-1973 ble det endelig offentliggjort noen hovedtall for regjeringens langtidsbudsjett. Dette Langtidsprogrammet fastslo:

«Et langtidsbudsjett utarbeides ikke for å binde seg til visse beslutninger i framtiden, men for å få best mulig grunnlag for de beslutninger som må fattes i dag.»,^[59]

I Gul bok for 1970 ble det for første gang gitt en tallmessig angivelse av langtidsbudsjettet, og Gul bok for 1973 ga for første gang et fullstendig rullert langtidsbudsjett. Det viste anslag for statens utgifter for de fire kommende år fordelt på programområder og enkelte programkategorier. Dette innebar en relativt grov og aggregert framstilling, i budsjettforslaget for 1985-1988 var det eksempelvis 32 områder i tabellen.

Det ble ikke fattet vedtak i tilknytning til tabellen. Det viktigste var å overskue de budsjettmessige konsekvenser av igangværende virksomhet, nye tiltak i langtidsperioden, og eventuelle større planer. Langtidsbudsjettene i Gul bok var stort sett basert på uendret politikk på utgiftssiden,^[60] så treffsikkerheten avtok raskt – særlig utover 1970-tallet. Gul bok for 1985 er det siste budsjettforslaget som inneholdt et langtidsbudsjett.

Derimot ble langtidsprogrammene viktige for å sikre en mer ansvarlig og langsiktig tilnærming til rammebudsjetteringen, ikke minst for å balansere hensynet til full sysselsetting mot frykten for inflasjon. Dessuten fikk Planleggingsavdelingen gjennomslag for programbudsjettering, det vil si inndelingen av budsjettet i store, logiske programområder som letter oversikten og som er beholdt til vår tid.^[61]

Da Arbeiderpartiet mistet sitt rene flertall i Stortinget og måtte støtte seg på Sosialistisk Folkeparti, ble det større rom for presspolitikk og nye utgifter. Finansdepartementet tapte etter dette makt til Stortinget. Med flerpartiregjeringen fra 1965 ble det også vanskeligere å styre hver statsråd politisk, og statsbudsjettet for neste år ble svært ekspansivt. I 1966 ble det innført alminnelig folketrygd i Norge, og det ble stadig vanskeligere å hindre innbyggingen av «automatiske» utgiftsøkninger som fulgte med slik rettighetsfesting av statlige ytelser.

For å bøte på dette gikk Bortenregjeringen i Langtidsprogrammet 1970-73 med på å offentliggjøre de langsiktige utgiftsrammer den styrte etter, og slik rammebudsjettering tøylet utgiftsveksten noe.^[62] Dessuten ble inntektene økt ved at det ble innført merverdiavgift fra 1970, som nesten doblet statsinntektene fra vareomsetning dette året.

Stortinget vedtok i 1974 at bevilgningsreglementet også skulle omhandle Trygdebudsjettet, men som et separat budsjett. Det ble ikke integrert i selve statsbudsjettets kontoplan før i 1983.

Likevel satte 1970-tallet budsjettpolitikken under sterkt press. Oljekrisen i 1973 ga økonomisk stagnasjon og svikt i eksportinntektene. Samtidig økte kravene om økonomiske støttetiltak til kriserammet industri. I Norge valgte Ap-regjeringene lenge å føre en motkonjunkturpolitikk ved å ta opp lån og bevilge seg ut av nedgangstidene. Det ble utbetalt støtte til verft, fabrikker og landbruk.^[63] Det ble i 1975 vedtatt å jamstille bøndenes inntektsutvikling med industriarbeidernes. Både landbruksstøtten og inflasjonen løp løpsk og økte presset på statsutgiftene.

Regjeringen prøvde å bruke finanspolitikken i Statsbudsjettet for å dempe lønnsveksten, gjennom «Kleppe-pakkene». Først da det viste seg at problemene ble langvarige og at andre land ikke fulgte samme politikk, ble Regjeringen nødt til å endre politikk og stramme inn.^[64] I denne situasjonen bredte det seg et inntrykk av at Arbeiderpartiet ikke lenger maktet å bringe utviklingen under krontroll, og upopulære innstramminger brakte Kåre Willoch til makten i 1981. Hans regjering prioriterte nedbetaling av statsgjeld og innstramminger i Statsbudsjettet. Men både denne og senere regjeringer ble reddet av oljepengene. ^{[trenger referanse]}

Det viste seg å bli vanskelig for Willoch-regjeringen å redusere statsutgiftene. For det første styrte regjeringen med støtte fra SP og KrF, og fra 1983 med disse partiene i koalisjonsregjering. Mellompartiene krevde vekst i en rekke utgifter. Men først og fremst reddet oljen statens inntekter. Skatteinntektene ble mer enn doblet på fire år mellom 1977 og 1981.^[65] Nedbetalingen av statsgjeld økte raskt, og allerede i 1983 var renteinntektene større enn -utgiftene. Det ble samtidig en vridning over fra inntektsskatt til mer olje- og bedriftsbeskatning.

En viktig budsjetteknisk endring kom i 1983 da Trygdebudsjettet ble integrert inn i statsbudsjettets kontoplan, slik at man enda lettere fikk se Statens samlede utgifter i sammenheng. Fra dette året fikk budsjettets sitt nåværende navn – «Statsbudsjettet medregnet folketrygden». Stortinget vedtok også i 1985 en rekke endringer i bevilgningsreglementet, blant annet basert på forslag i NOU 1984: 23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem. ^[7] Statlig økonomistyring ble nå tuftet på mål- og resultatstyring, og prinsippet om at inntil 5 % av ubrukte driftsbevilgninger kunne overføres til neste budsjettermin ble vedtatt. Det ble også innført en adgang til nettobudsjettering ved utskifting av utstyr, og en adgang til å overskride bevilgning mot merinntekt.

Hovedutfordringen etter 1981 var avreguleringen av renten, som i kombinasjon med økte utlånsrammer for bankene førte mange ut i gjeldsproblemer. Da boligmarkedet så falt sammen og mislighold av lån skapte bankkrise midt på 1980-tallet, skapte dette uro, streiker og lønnskrav som svekket statsinntektene og økte utgiftspresset i statsbudsjettet. Utbyggingen av nye universiteter, videregående skole og helsetjenester ga ytterligere utgiftsvekst. Da Fremskrittspartiet i 1985 felte Willoch-regjeringen skjedde det etter regjeringens forslag om å stramme inn med økte bensinavgifter.

For å sikre norsk konkurranseevne ble det snart nødvendig å bremse lønnsveksten, men det ble stadig vanskeligere å sikre reallønnsveksten så lenge inflasjonen var høy, renten steg og det stadig måtte strammes inn i statsbudsjettene. I 1992 inntrådte det sterkeste konjunkturtilbakeslaget etter krigen. Det var underskudd på statsbudsjettet hvert år 1991-94. Løsningen ble Solidaritetsalternativet for inntektspolitisk samarbeid, hvor de tre partene i arbeidslivet forpliktet seg til å balansere lønnsutvikling mot konkurranseevne og sysselsetting: Staten la om sin valutapolitikk og førte en stram budsjettpolitikk som sikret lav inflasjon og lav rente. Arbeidsgiverne dempet lederlønningene og bevarte lønnsnivået i nedgangskonjunkturer. Fagbevegelsen modererte sine lønnskrav, også i oppgangskonjunkturer, og godtok kutt i statsutgifter.

Med fristillingen av penge- og valutapolitikken i en uavhengig sentralbank, har kravene til styring gjennom statsbudsjettet blitt enda større. Budsjettet er etterhvert det eneste egentlige økonomiske virkemidlet Staten har, men til gjengjeld utgjør budsjettet en stadig større andel av økonomien gjennom veksten i offentlig sektor. I dag kan man si at et hovedmål for budsjettstyringen er å balansere offentlig mot privat forbruk, og effektivisere offentlig sektor slik at man unngår inflasjonspress og rentheving fra Norges Bank. Inflasjon og renteheving gir svekket konkurranseevne som reduserer skatteinntektene i budsjettet, og inflasjon og renteheving gir høyere lønnskrav som øker utgiftene i budsjettet.

Budsjettreformutvalget, som innstilte i 1997, fikk gjennomslag for en forsøksordning med rammemessig håndtering av budsjettet i Stortinget. Ordningen ble evaluert og vedtatt innført permanent i 2001, og siden har Finanskomiteen i Stortinget vedtatt endelige og bindende budsjettrammer før fagkomiteene starter behandlingen av sine budsjettkapitler.^[66] Dette ga utvilsomt større budsjettdisiplin i Stortinget.

På 1990-tallet måtte det gjøres innstramminger i budsjettet som følge av de globale nedgangstidene. Samtidig satte eksportproblemene grenser for både statens utgifter og lønnsdannelsen. Under regjeringen Bondevik 1997–2000 ble Solidaritetsalternativet satt under sterkt press. Noen yrkesgruppers lønn hang mer igjen enn andre, og innstrammingene i statsbudsjettene var upopulære.^[67]

Høyre utviklet en alternativ strategi for å dempe statsbudsjettets utgiftsvekst uten å redusere velferden, nemlig effektivisering av offentlig sektor gjennom salg av statsaksjer, konkurranseutsetting, kommunesammenslåinger og omorganisering. Den første Stoltenberg-regjeringen 2000-01 fulgte opp dette med en omfattende sykehusreform og omorganisering av Forsvaret, og innførte handlingsregelen for bruk av oljepenger i statsbudsjettet i 2001.

Samarbeidsregjeringen 2001–04 foreslo etterhvert tiltak som svekket det inntektspolitiske samarbeidet. I en periode med økt arbeidsledighet fikk regjeringen i 2004 sterk motbør da den forsøkte å stramme inn permitteringsreglene og gjøre midlertidig ansettelse lettere.^[68] Samtidig forsøkte Regjeringen å stimulere frivillige kommunesammenslåinger gjennom å redusere statsbudsjettets overføringer til kommunene. Dette ga i praksis få kommunesammenslåinger, men mange reduksjoner i velferdstilbud som ga økt motstand mot omstilling.

Trenger oppdatering: Denne artikkelen eller seksjonen er ikke oppdatert med ny utvikling eller ny informasjon. Du kan hjelpe Wikipedia med å oppdatere den.

• Statsbudsjettet for 2008

• Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 9. utgave ved Arne Fliflet, Universitetsforlaget 2004. ISBN 82-15-00535-7
• Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch: Vitenskap og politikk, Aschehoug 1984. ISBN 82-03-11342-7
• Petter Jakob Bjerve: Økonomisk planlegging og politikk, Samlaget, Oslo 1989. ISBN 82-521-3373-8
• Leif Johansen: Offentlig økonomikk, Universitetsforlaget 1965, utgave 1967. ISBN 82-00-02109-2
• Einar Lie: Ambisjon og tradisjon – Finansdepartementet 1945-1965, Universitetsforlaget 1995. ISBN 82-00-22622-0
• Trond Nordby (red): Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965, Universitetsforlaget 1993. ISBN 82-00-21658-6

• (no) Offisielt nettsted

• (no) Finansdepartementets temaportal om statsbudsjettet (lest 14. oktober 2011)
• (no) Budsjettkalenderen gjennom året
• (no) Detaljert om budsjettstyring og budsjettprosess
• (no) Statsbudsjettets hovedprinsipper
• (no) Statsbudsjettet.no - regjeringens nettside (lest 14. oktober 2011)

• (no) Stortingets budsjettbehandling (lest 9. oktober 2008)
• (no) Stortingets dokumenter som gjelder statsbudsjettet – 2007 (lest 9. oktober 2008)
• (no) Stortingets bevilgningsreglement
• (no) Stortingets forretningsorden

• (no) Norges statsbudsjett 1947-1999