Initiative citoyenne européenne

L'introduction du droit d'initiative à l'échelle de l'UE est le fruit d'une campagne de lobbying concerté de trois ONGs (Democracy International, Mehr Demokratie et Initiative and Referendum Institute Europe). Ces efforts commencèrent dès 2001 lors de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Grâce au soutien d'un groupe de 43 membres de la Convention (dont en particulier Valery Giscard d'Estaing, le député européen français Alain Lamassoure, et l'allemand Jürgen Meyer)^[1] un article introduisant le principe de l'initiative citoyenne européenne a été adopté dans le sprint final, lors de l'ultime assemblée plénière de la Convention^[2].

À la suite de la non-ratification du traité établissant une constitution pour l'Europe de 2004, l'article sur l'ICE sera néanmoins repris (et inchangé) en 2007 dans l'article 11 du traité de Lisbonne. Il faudra attendre ensuite jusqu'en 2012 pour que le principe soit transcrit dans le règlement européen, et que le système de collecte des signatures soit opérationnel.

Après trois années de mise en place de l'ICE, il était convenu que la réglementation devrait être révisée et réformée. En avril 2015, 21 initiatives citoyennes signent une lettre ouverte appelant la Commission à réformer en profondeur le mécanisme de l'ICE : « Il faut qu'il devienne facile pour les citoyens de soutenir ou d'organiser une ICE. Sinon, l'ICE disparaitra faute d'être utilisée. »

Le 28 octobre 2015, le Parlement Européen adopte un rapport d'initiative à l'attention du Vice-président de la Commission Frans Timmermans visant à améliorer et faciliter l'utilisation de l'ICE par la société civile^[3]. Mais depuis lors, la Commission Européenne a toujours refusé d'initier une révision du règlement européen^[4], se contentant de la modification de certaines annexes du texte.

En 2016, plus de 40.000 citoyens signent une pétition^[5] pour que la Commission réagisse.

L'initiative citoyenne européenne a été introduite par l'article 11 du traité sur l'Union européenne (TUE) tel que modifié par le traité de Lisbonne. La proposition détaillée des procédures et conditions requises de l'initiative citoyenne européenne a été présentée par la Commission européenne le 31 mars 2010^[6] et son règlement a été adopté le 15 décembre 2010^[7] (628 voix pour, 15 voix contre et 24 abstentions^[8]). Ce règlement relatif à l'ICE était applicable du 1^er avril 2012 jusqu'au 31 décembre 2019. A partir du 1 janvier 2020, le nouveau règlement relatif à l'ICE est applicable.

Tout d'abord, pour être enregistrée, une initiative doit vérifier certaines conditions préalables^[9].

• Le groupe des citoyens, composé d'au moins sept citoyens résidant dans au moins sept États différents de l'UE, a été constitué et les personnes de contact ont été désignées.
• La proposition d'initiative n'est pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission^[10].
• La proposition d'initiative n'est pas manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire.
• La proposition d'initiative n'est pas manifestement contraire aux valeurs de l'Union telles qu'énoncées à l'article 2 du traité sur l'Union européenne^[11].
• La proposition d'initiative peut promouvoir la création et/ou la ratification d'une loi, mais pas la non ratification^[12]. Cette condition a été réfutée par la Cour de justice de l'Union européenne dans un jugement du 10 mai 2017, portant sur le refus de la Commission européenne de répondre à l'initiative visant à promouvoir un débat public sur le Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement^[13],[14]. Ce jugement n'a cependant pas contraint la Commission à revoir sa position^[14].
• La proposition d'initiative ne peut destituer une loi ou un traité^[13].

Un certain nombre de projets se sont ainsi vu refuser leur enregistrement depuis le lancement de la procédure^[15].

Une fois enregistrée, l'initiative citoyenne européenne doit satisfaire aux conditions suivantes^[7] :

• recueillir au moins un million de signatures dans au moins 7 États membres de l'Union ;
• les signatures doivent être collectées dans l'année suivant la confirmation de l'enregistrement de la proposition par la Commission.

Le nombre minimum de signatures par État est calculé en multipliant son nombre de députés au Parlement européen par 705. Ce nombre varie donc de 4 230 signatures à Malte/Chypre/Luxembourg à 67 680 signatures en Allemagne^[8].

La Commission dispose ensuite de trois mois pour étudier l'initiative, et ce après que les États membres ont vérifié les signatures collectées^[17].

Un certain nombre de projets d'initiative déposés avant le 1^er avril 2012 ont été rejetés par la Commission européenne, car la procédure n'était pas encore ouverte^[18]. Une tentative d'initiative citoyenne européenne avait par exemple été remise à la Commission européenne le 9 décembre 2010, appelant à un « moratoire sur les cultures OGM et à la création d'un organisme éthique et scientifique indépendant chargé de réaliser des analyses et d'organiser la régulation des OGM »^[19]. La pétition avait été lancée par Greenpeace en mars 2010 et avait atteint le million de signatures le 28 septembre 2010^[20].

La Commission européenne a symboliquement choisi la date du 9 mai 2012, journée de l'Europe, comme date officielle de lancement de la première initiative^[21]. Cinq autres initiatives ont été lancées dans les jours qui ont suivi, puis d'autres encore par la suite. À la suite des difficultés rencontrées par les organisateurs au cours de la phase de lancement de l'initiative citoyenne, un nouveau délai a été accordé à tous les projets initiés avant le 1^er novembre 2012, leur permettant de clôturer l'initiative au 1^er novembre 2013^[22].

Right to water a été la première initiative à annoncer avoir atteint le million de signatures, le 10 février 2013. Les organisateurs ont décidé de continuer à rassembler les signatures, jusqu'à la fin officielle de la période étendue de recueil, au 1^er novembre 2013^[23],[24]. Par la suite, l’initiative Un de nous a elle aussi franchi le cap du million de signatures le 12 septembre 2013^[25]. Une troisième et dernière initiative a franchi le million de signatures en 2013 : Stop Vivisection, lors des dix derniers jours de collecte^[26].

Fin mai 2014, deux initiatives citoyennes ont reçu une réponse de la Commission européenne, sur les trois parvenues à dépasser le million de signatures. Right to water, auditionnée le 17 février 2014^[27],[28], pour une réponse le 19 mars^[29], et Un de nous, auditionnée le 10 avril 2014, pour une réponse le 28 mai^[30]. La première initiative considère que « la Commission manque d’ambition dans sa réponse » et regrette notamment « qu'il n'y ait pas de proposition de loi reconnaissant le droit humain à l'eau »^[31]. La seconde essuie un refus de la Commission européenne, à la suite de quoi le comité de coordination de Un de Nous dénonce une décision politique et compte déposer un recours devant la Cour européenne de justice^[32]. La Commission a également rejeté l'initiative Stop Vivisection^[33] après une audience controversée au Parlement européen ; les organisateurs dénonçant un déséquilibre du temps de parole^[34].

Sur la cinquantaine d’initiatives déposées au total, seules quatre ont abouti en 2019^[14]. Le recours au dispositif a sensiblement baissé, passant de 51 propositions durant les trois premières années de mise en œuvre à 19 durant les trois années suivantes^[35].

Sur le site de la Commission européenne, sont référencées :

• Les initiatives en cours^[36] ;
• Les initiatives retirées par les organisateurs^[37] ;
• Les initiatives n'ayant pas réuni le nombre requis de déclarations de soutien dans le délai prescrit d'un an^[38] ;
• Les initiatives réussies, à savoir celles qui sont parvenues à recueillir le nombre requis de déclarations de soutien^[39].

Légende

Stop TTIP and CETA, contre les accords de libre échange entre l'Union européenne, les États-Unis et le Canada, est une initiative déposée par un collectif de citoyens représentant 230 autres organisations (148 organisations au lancement de l'initiative) de 21 pays au Parlement européen le 15 juillet 2014 et est la 47^e initiative^[57]. L'audition au Parlement européen de cette initiative a été refusée par la Commission européenne le 10 septembre 2014^[12] bien qu'elle ait dépassé le million de signatures le 9 décembre 2014 en dépassant les seuils requis dans au moins 7 états membres (soit un quart des États membres de l'Union européenne en 2014)^[58], soit en seulement 5 mois. D'après la lettre de refus, l'ICE est invalide pour principalement deux motifs : premièrement, le projet de loi n'en était encore qu'au stade préparatoire et donc n'était pas un acte légal sur lequel il était possible de légiférer, et deuxièmement, une ICE ne peut que demander l'acceptation de la ratification d'une loi, et non pas empêcher une ratification^[12],[59]. Ce refus a soulevé de nombreuses critiques^[60] et le collectif a décidé de déposer un recours auprès de la Cour européenne de Justice au Luxembourg^[58] puisque le collectif estime que l'initiative remplit tous les critères, d'après l'avis de l'expert Bernhard Kempen de l'université de Cologne^[61]. Depuis, l'initiative a continué la pétition en dehors de l'ICE et elle atteint plus de 1 700 000 signataires en mai 2015^[62] et 3 200 000 en octobre 2015.

À la suite du refus de la Commission, l'affaire s'est élevée devant les instances juridictionnelles de l'Union européenne devant lesquelles, les requérants sollicitaient l'annulation de la décision de rejet de la Commission européenne. Le 10 mai 2017^[63], le Tribunal de l'Union européenne faisait droit à la demande des requérants et annulait, pour la première fois en matière d'initiative citoyenne européenne, la décision de rejet de la Commission européenne^[13]. La Commission approuve l'enregistrement de l'initiative le 4 juillet 2017 et rouvre la collecte de signatures du 10 juillet 2017 jusqu'au 10 juillet 2018^[64].

Right to Water, pour un droit à l'eau et à l'assainissement, initiée le 10 mai 2012, clôturée le 1^er novembre 2013, soumise le 20 décembre 2013 avec 1 659 543 signatures prises en compte sur 1 682 285 signatures recueillies selon la Commission européenne^[41] (1 884 790 signatures recueillies selon les organisateurs^[65]), auditionnée le 17 février 2014^[27],[28], réponse de la Commission européenne le 19 mars 2014^[31],[29].

En mars 2014, la Commission adopte sa réponse à l'initiative Right2Water^[66]. Le 1 juillet 2015, la Commission publie sa feuille de route pour l'évaluation de la directive Drinking^[67] et en février 2018, une proposition de révision de la directive Drinking Water. En décembre 2020, le parlement européen et le conseil adoptent la Directive révisée, qui entre en vigueur en janvier 2021.

Un de nous, sur la protection juridique de l'embryon humain, initiée le 11 mai 2012, clôturée le 1^er novembre 2013, soumise le 17 février 2014 avec 1 721 626 signatures recueillies selon la Commission européenne^[42] (1 897 588 signatures recueillies selon les organisateurs^[68]), auditionnée le 10 avril 2014, réponse de la Commission européenne le 28 mai 2014^[32],[30].

Stop vivisection, pour l'abolition de l'expérimentation animale, initiée le 22 juin 2012, clôturée le 1^er novembre 2013^[69], a recueilli 1 326 807 signatures selon les organisateurs^[43].

« Interdire le glyphosate et protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques », enregistrée le 25 janvier 2017, clôturée le 2 juillet 2017, a recueilli 1 070 865 signatures selon le site de la commission européenne. La commission a répondu le 12 décembre 2017 qu’il n’existait aucune raison scientifique ni juridique justifiant une interdiction du glyphosate et qu'elle ne ferait pas de proposition législative en ce sens. Elle a toutefois donné suite aux deux autres objectifs de l'initiative^[70].

Le 11 Avril 2018, la Commission adopte un projet de Régulation sur la transparence et la soutenabilité des évaluations de risque européennes dans la chaîne agro-alimentaire. La régulation ^[71] a été adoptée par le parlement européen et le conseil en juin 2019. La nouvelle législation commence à entrer en vigueur au 27 Mars 2021.

L’initiative intitulée «Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe» (ci-après l’«initiative Minority SafePack») est la cinquième initiative citoyenne européenne à avoir satisfait aux exigences énoncées dans le règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne. Elle vise à améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques et à renforcer la diversité culturelle et linguistique dans l’Union. Elle invite l’UE à adopter une série d’actes législatifs à ces fins.

Le 14 janvier 2021, la commisison diffuse sa communication relative à l’initiative citoyenne européenne intitulée «Minority SafePack - One million signatures for diversity in Europe»^[72].

La sixième ICE atteignant les seuils numériques considère que « Les cages infligent des souffrances à un nombre considérable d’animaux d’élevage chaque année. Elles sont cruelles et inutiles, alors qu’il existe des systèmes sans cage viables qui sont plus respectueux du bien-être animal. »

Le 10 juin 2021, le parlement européen se positionne en adoptant une résolution 2021/2633(RSP)^[73].

L’initiative est en harmonie avec les réflexions de la Commission. Elle sera prise en compte dans le Pacte vert pour l'Europe et par la stratégie «De la ferme à la table». D'ici fin 2023, l'interdiction progressive des cages pour toutes les espèces et catégories d’animaux visées par l’initiative (poules pondeuses, truies, veaux, lapins, poulettes, poulets de chair reproducteurs, poules pondeuses reproductrices, cailles, canards et oies) doit être intégrée dans la législation européenne sur le bien-être des animaux après analyse d’impact et consultation publique^[74].

Cette ICE, demandant entre autres la suppression progressive des pesticides de synthèse d'ici 2035, devient la septième à recevoir une réponse de la commission le 7 avril 2023^[75], après avoir été débattue au parlement européen le 16 mars^[76].

La commission considère que le succès de cette initiative constitue un soutien en faveur du Pacte vert pour l'Europe et des propositions législatives en cours de débat au parlement européen relatives à la protection de la biodiversité : "Il est prioritaire de veiller à ce que les propositions en cours de négociation par les colégislateurs soient adoptées puis mises en application en temps utile […] Les déclarations de plus d'un million de citoyens en faveur de cette initiative citoyenne indiquent clairement que le niveau élevé d'ambition des propositions de la Commission doit être maintenu."^[75].

Selon les politistes Philippe Aldrin et Nicolas Hubé, une telle démarche « suppose la maîtrise d’un savoir-faire technique, l’appui d’une structure organisationnelle, mais aussi la détention de ressources relationnelles et institutionnelles considérables, qui semblent les limiter aux seuls lobbys et organisations professionnalisées de la société civile européenne »^[77].

• Anna Dimitrova-Stull, « Bilan de l'initiative citoyenne européenne », Library Briefings, Bibliothèque du Parlement européen, n^o 130601REV1,‎ 29 juillet 2013, p. 1-6 (lire en ligne [PDF], consulté le 22 février 2014).
• Michael Malherbe, "Initiatives citoyennes européennes : bilan chiffré des résultats et de la visibilité médiatique", Blog "Décrypter la communication européenne", 16 avril 2018.

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